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Découvrez un exemple de dissertation sur le rôle du Parlement en matière de finances publiques. La dissertation aborde les prérogatives et les contraintes du Parlement afin de déterminer l'importance de son rôle dans les finances publiques. Cette copie a obtenu la note de 15/20.
Sommaire :
N.B. : cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.
Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que la méthodologie peut varier selon les facultés, mais aussi en fonction des enseignants. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊.
Nous avons laissé en orange les commentaires du correcteur.
Commentaire général de l'enseignant : « Sur le découpage I/II les idées étaient intéressantes mais sur l'ensemble, les développements restent descriptifs et le lien avec le sujet n'est pas établi. L'introduction, quant à elle, est sommaire et lacunaire. Le sujet n'est pas suffisamment présenté. »
Sujet : Le Parlement joue-t-il un rôle fondamental en matière de finances publiques ?
[Accroche] « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique » (article 47 de la Constitution de 1958). Cet article montre que le Parlement joue effectivement un rôle en matière de finances publiques en France. « OK, mais l'accroche ne me donne pas forcément envie d'aller plus loin. Elle doit être un moyen de susciter l'intérêt du correcteur. »
[Définitions des termes juridiques] Le Parlement est l’ (« un ? ») organe de la Ve République, composé de deux chambres, qui est chargé de voter les lois et de contrôler le (« l'action du ») Gouvernement. Parmi ses prérogatives, on en retrouve certaines en matière de finances publiques. (« Donnez le fondement juridique ») Celles-ci constituent les finances des administrations publiques dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution ou à produire des services non marchands, financés à partir de ressources provenant en majorité de prélèvements obligatoires.
[Contextualisation politique] Chaque année, le Gouvernement élabore un projet de loi de finances qui est discuté et voté par le Parlement : il s’agit d’une prévision du budget de l’État pour une année. La loi organique citée précédemment dans l’article 47 de la Constitution est, à ce jour, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 qui réforme les conditions d’adoption des lois de finances et notamment, elle élargit les pouvoirs de contrôle du Parlement envers le Gouvernement en matière financière. « En quoi ? »
[Intérêt du sujet] L’intérêt de ce sujet est d’étudier (« Lorsque l'on parle d'intérêt du sujet, cela signifie "en quoi / pourquoi il est intéressant". Ici, vous ne faites que redire ce qui est déjà écrit. L'intérêt doit amener à s'interroger, se poser des questions pour problématiser. Ici, vous restez en superficie ») le rôle du Parlement dans les finances de la Ve République, régime mis en place avec une volonté de rationaliser le parlementarisme, (« Très bien, ça devient intéressant, mais vous n'établissez pas le lien avec le sujet, c'est dommage ! ») de donner un minimum de prérogatives au pouvoir législatif pour faire triompher le pouvoir exécutif. De plus, dans le contexte sanitaire actuel, les finances publiques occupent une part importante des décisions politiques récentes. « En quoi / pourquoi ? Soyez plus précis.e. »
[Problématique] Quel est le rôle joué par le Parlement en matière de finances publiques ? « C'est une question, pas une problématique. La problématique amène une tension, un problème, auquel la démonstration vient répondre. Avec une telle question, vous risquez d'être descriptif.ve. C'est dommage. »
[Annonce de plan] Il est vrai que, même si le Parlement dispose d’un rôle fondamental (I), il n’en demeure pas moins que ce rôle peut, dans certaines circonstances, être limité (II).
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I/ Un rôle fondamental
« Ok »
[Chapô] Le Parlement dispose d’un rôle fondamental en matière de finances publiques puisque lui sont accordées des prérogatives importantes d’adoption du budget (A) mais également des prérogatives, parfois négligées, de contrôle de l’exécution du budget (B). Cela veut dire que le Parlement peut intervenir à tout moment du processus budgétaire : a priori, pendant l’exécution et a posteriori.
A) Les prérogatives importantes d’adoption du budget
Ce sont la LOLF (article 40) et la Constitution (article 47) qui fixent les délais de discussion et de vote du Parlement pour l’adoption de la loi de finances. Les procédures d’adoption du budget de l’État sont spéciales, elles doivent être rapides puisque la loi de finances initiale doit impérativement être votée et entrer en vigueur au 1er janvier de l’année N. « OK mais en quoi cela va-t-il dans le sens de "prérogatives importantes" ? Tous les § que vous développez doivent être en lien avec votre idée, sinon vous récitez le cours, c'est dommage. »
Le délai global est de 70 jours. L’Assemblée nationale dispose de 40 jours et le Sénat de 15 à 20 jours, selon si l’Assemblée nationale dépasse ou non son délai. Une fois la première lecture effectuée au sein de chaque chambre, il reste 10 jours pour la navette parlementaire (article 45 de la Constitution).
En premier lieu, le projet de loi de finances est examiné par la commission des finances de chaque chambre dans laquelle un rapporteur général est nommé pour proposer les principaux amendements. En second lieu, le projet est examiné en séance publique en commençant par une discussion générale puis, il y a l’examen des différentes parties du projet de loi de finances et pour finir, un vote global du texte. En revanche, il faut absolument que la première partie (autorisation de percevoir les impôts) soit votée et adoptée avant la seconde (répartition des crédits).
Une fois la première lecture effectuée par les deux chambres, une commission mixte paritaire (article 40 de la LOLF) est réunie (dans la procédure ordinaire, c’est à l’issue de la seconde lecture). Si c’est un échec, les chambres partent en seconde lecture et le dernier mot pourra être donné à l’Assemblée nationale en lecture définitive (article 39 de la Constitution). Si c’est une réussite, les chambres doivent approuver le texte : si les deux l’adoptent, la procédure est terminée, sinon, le dernier mot est une fois encore donné à l’Assemblée Nationale en vertu du principe du consentement à l’impôt (article 14 de la DDHC).
[Transition] On voit alors que le Parlement dispose de pouvoirs importants dans l’adoption du budget mais il a également des pouvoirs après son entrée en vigueur, pendant et après son exécution. « Non, non, on ne le voit pas. »
« Dans ce A, vous n'avez fait que décrire une procédure. Vous n'établissez pas en quoi les prérogatives sont, selon votre raisonnement juridique, importantes. C'est dommage, car le titre semblait apporter une démonstration. Le contenu ne suit pas. »
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B) Les prérogatives parfois négligées de contrôle de l’exécution du budget
« OK mais si elles sont négligées, cela ne contredit-il pas l'idée I ? J'ai du mal à voir en quoi cette idée met en évidence son rôle fondamental. »
Ici, il faut distinguer les prérogatives du Parlement pendant l’exécution du budget et une fois l’exercice achevé.
En cours d’exercice, la commission des finances de chaque chambre dispose de prérogatives propres de contrôle (articles 57 et 59 de la LOLF). En effet, elle peut auditionner des personnes liées à l’exécution du budget ainsi qu’effectuer des contrôles « sur pièce et sur place » c’est-à-dire se rendre dans les administrations et exiger la production de documents financiers (sous réserve du secret d’État). Ensuite, le Gouvernement doit transmettre certains documents d’information. Enfin, la Cour des comptes remet des rapports au Parlement, elle doit certifier les comptes de l’État, assister les parlementaires et elle peut réaliser des enquêtes à la demande du Parlement (article 47-2 de la Constitution et article 58 de la LOLF). « OK, ces éléments traduisent l'importance du PLT, mais faites le lien, c'est dommage !!! »
Une fois l’exercice achevé, le Gouvernement doit déposer au Parlement la loi de règlement qui est une loi qui intervient seulement une fois l’exercice budgétaire terminé et qui permet de faire le bilan comptable et de comparer les prévisions de la loi de finances avec les résultats finalement atteints. Cette loi est de faible enjeu politique, donc les parlementaires n’y portent qu’un intérêt limité, ce qui est dommage puisque c’est un excellent moyen de contrôle du Gouvernement, notamment de la sincérité, qui est l’un des grands principes budgétaires. Pour pallier ce désintérêt, depuis 2018, un « printemps de l’évaluation » a été mis en place pour revaloriser la loi de règlement. Cela permet de mieux responsabiliser les ministres, mais ce processus n’est pas inscrit dans la LOLF, donc il n’a qu’une portée relative. « OK mais donc ? Faites le lien avec votre idée. Vous ne faites que réciter, c'est dommage. »
[Transition] Bien que le Parlement dispose de prérogatives importantes lors de toutes les étapes d’adoption et d’exécution du budget lui conférant un rôle fondamental en matière de finances publiques, il existe néanmoins des moyens de limiter son rôle.
II/ Un rôle limité
« OK sur la dichotomie, cela semble intéressant. »
[Chapô] Le Parlement voit tout de même son rôle limité puisque des contraintes extérieures peuvent être employées contre lui (A) et le Conseil constitutionnel effectue en général un contrôle limité des lois de finances (B).
A) Les contraintes extérieures employées contre le Parlement
« Intéressant »
Le droit d’amendement est la possibilité donnée aux membres du Gouvernement et aux parlementaires d’apporter des modifications à un texte en discussion au Parlement. En revanche, il existe des irrecevabilités, notamment financières, qui sont régies par l’article 40 de la Constitution qui dispose que les amendements des parlementaires sont irrecevables dès lors qu’ils portent « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Cet article est très sévère puisqu’il ne laisse aucune marge de manœuvre aux parlementaires, alors la LOLF est venu l’atténuer. « Est-ce l'article qui est très sévère ou le contrôle que le Conseil constitutionnel en fait ? »
En effet, l’article 40 de la Constitution parle de « ressources publiques » (au pluriel). Cela veut dire que le niveau de ressources ne peut être diminué. En revanche, il peut y avoir compensation à condition qu’elle soit réelle, immédiate et bénéficie à la même collectivité publique. Le problème est que cet article évoque également « une charge publique » (au singulier), ce qui veut dire que finalement, la compensation n’est pas possible. C’est là que la LOLF intervient (article 47) et précise que par charge publique, il faut entendre mission, c’est-à-dire que les parlementaires ne peuvent réduire les ressources d’une mission au sein du budget, mais ils peuvent en modifier la répartition par compensation entre programmes. À ce titre, une mission ne peut contenir qu’un seul programme puisque le Parlement ne pourra effectuer de compensation au sein de la mission (Conseil constitutionnel, DC, 25 juillet 2001, LOLF). « OK, bien mais alors, faites le lien avec la limitation du rôle du Parlement. Vous ne l'établissez pas, c'est dommage ! »
Le Gouvernement dispose du vote bloqué, c’est-à-dire qu’à tout moment de la procédure, il peut demander à l’une ou l’autre des chambres de voter tout ou partie du texte, cela lui permet d’écarter les amendements qu’il juge inutiles (« Oui, donc... ? Faites le lien avec votre idée. C'est vraiment dommage ») (article 44 alinéa 3 de la Constitution). Il peut aussi engager sa responsabilité devant l’Assemblée Nationale (article 49 alinéa 3 de la Constitution) : le projet de loi de finances sera considéré comme adopté sauf si une motion de censure est votée, auquel cas il devra démissionner. « Même remarque... »
Enfin, en cas de retard dans les délais d’adoption et comme l’État doit obligatoirement disposer d’un budget au 1er janvier de l’année N, il existe des procédures d’exception. Il y a tout d’abord les lois de finances partielles ou spéciales (article 47 alinéa 4 de la Constitution). Dans ce cas-là, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de voter la première partie du projet de loi de finances (pour percevoir l’impôt) ou bien déposer devant l’Assemblée nationale un projet de loi de finances spécial. C’est ce qui est arrivé en 1979 après la censure de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel dans une décision du 24 décembre. De même, l’article 47 alinéa 3 de la Constitution prévoit que le Gouvernement puisse faire entrer en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnance si le Parlement dépasse ses délais.
En pratique, ces procédures sont peu utilisées, mais elles existent et pourraient être mises en œuvre par le Gouvernement si toutefois le Parlement ne respectait pas ses prérogatives budgétaires. « OK et donc... Vous n'avez fait que décrire des procédures (parfois, vous auriez aussi pu résumer, inutile de toute développer) ; mais vous n'établissez aucun lien avec votre idée. »
[Transition] En plus des procédures qui peuvent être utilisées pour contraindre le Parlement en matière budgétaire, il y a également le Conseil constitutionnel qui ne censure que très rarement les lois de finances après sa saisine par des parlementaires.
B) Le contrôle limité des lois de finances de la part du Conseil constitutionnel
« Très intéressant !! »
Le Conseil constitutionnel est très souvent saisi en matière budgétaire et la saisine est systématiquement effectuée par l’opposition, (« Justifiez vos propos. ») en vertu de l’article 61 de la Constitution, ce qui permet de prolonger les débats parlementaires au-delà des chambres. (« Attention, vous prenez un parti doctrinal que l'on pourrait vous reprocher. ») Le rôle du juge constitutionnel est de vérifier la constitutionnalité des dispositions intégrées à la loi de finances, de contrôler le respect des grands principes budgétaires (qui sont l’annualité, l’unité, l’universalité, la spécialité et la sincérité) et enfin, de vérifier la présence de cavaliers budgétaires, c’est-à-dire des dispositions qui ne peuvent être contenues dans une loi de finances. « OK. Descriptif. »
Le problème est que, le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré une loi de finances sauf celle pour 1980 dans une décision du 24 décembre 1979 parce que l’Assemblée Nationale n’a pas respecté la procédure de vote du projet de loi de finances. « OK, donc ? »
Cela est sûrement dû à une indulgence envers le Gouvernement. (« Très délicat d'oser l'affirmer, vous parlez d'une institution. On ne peut pas spéculer ainsi, surtout si vous ne le justifiez pas. ») Par exemple, dans sa décision du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006, le Conseil constitutionnel ne censure pas la loi de finances alors qu’elle contient une mission mono-programme. Il se contente de rappeler à l’ordre le Gouvernement et lui demande de régulariser cette situation dans le prochain projet de loi de finances. (« Donc ? ») La plupart du temps, le juge se contente d’une mise en garde contre le Gouvernement (décision du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998 dans laquelle des dispositions budgétaires n’étaient pas intégrées au projet de loi, mais au sein d’une annexe du budget) mais il censure rarement, car il considère qu’il n’est pas législateur et n’a pas le pouvoir de remettre en cause le travail de l’exécutif et du législatif et aussi parce qu’une loi de finances n’est que prévisionnelle et qu’il est difficile de juger exactement toutes les ressources et dépenses auxquelles l’État devra faire face au cours de l’année. (« Donc ? Par rapport au sujet initial qui est le rôle du Parlement ? ») La preuve en est avec la loi de finances pour 2020 puisque personne n’avait prévu cette situation inédite et les prévisions de la loi de finances seront bien loin des résultats effectivement obtenus que l’on retrouvera dans la loi de règlement.
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