Voici un exemple de dissertation en droit administratif portant sur le rôle du juge administratif quant au contrôle de constitutionnalité et sur son implication croissante dans ce domaine. Contrôle de constitutionnalité des actes administratifs, théorie de l'écran législatif... Découvrez cette copie qui a obtenu la note de 16/20.
Sommaire :
N.B. : cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.
Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que la méthodologie peut varier selon les facultés, mais aussi en fonction des enseignants. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊.
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Sujet : « Le juge administratif est-il un juge constitutionnel ? »
[Accroche] La question posée pourrait de prime abord être résolue par une pure réponse sémantique, nul besoin de tergiverser sur le sujet. Ou bien le juge administratif est un juge de l’administration ou bien il est juge constitutionnel. Les rôles ne s’intervertissent pas. Deux réalités distinctes caractérisent les notions en question, d’une part [l'étudiant n'a pas terminé sa phrase]. D’autre part, la réalité politique s’impose à nous. En effet, les juges constitutionnels – si tant est qu’il s’agisse de juges et non de « sages » – ne sont a priori pas des juristes confirmés mais des politiciens pour certains – des courtisans pour d’autres –. Voilà ce que le réalisme et le pragmatisme nous imposerait de penser. Mais raisonner ainsi ferai obstacle à une démonstration juridique qui se veut plus profonde. Une démonstration qui en réalité connait des nuances que nous ne pensions nullement par le pragmatisme qui s’arrête à la définition pure des choses. Voilà alors que s’engage la pensée juridique.
Avancer que le juge administratif serait un juge constitutionnel peut sembler inapproprié pour le moins si l’on se réfère à la célèbre jurisprudence Arrighi de 1936 et le principe qui en découle consacrant la théorie de l’écran législatif : « qu’en l’état actuel du droit public français, [le moyen fondé sur l’inconstitutionnalité d’une loi] n’est pas de nature à être discuté devant le Conseil d’État statuant au contentieux ». Toutefois, il est nécessaire de noter que le Conseil d’État prend soin de ménager l’avenir en soulignant qu’il se prononce « en l’état actuel du droit public français » du fait de l’inexistence d’un quelconque moyen de contrôle de constitutionnalité des lois sous la IIIe République. L’évolution annoncée mettra cependant du temps à se dessiner.
[Contextualisation historique] Le rôle du juge administratif est de trancher les litiges en lien avec l’activité des personnes publiques. Historiquement, c’est à dessein d’éviter une concentration des pouvoirs aux mains du Juge et dans la méfiance des Parlements de province de l’Ancien Régime que les Révolutionnaires votent la loi des 16 et 24 août 1790, dissociant ainsi les tribunaux judiciaires des activités de l’administration. Cependant, ce n’est qu’en l’An VIII que vont se développer de véritables juridictions administratives avec la création des Conseils de préfecture mais surtout du Conseil d’État. Ce dernier organe incarne dès lors la figure de proue de la justice administrative. Plus tard, la loi du 24 mai 1872 viendra confirmer l’indépendance du juge administratif, qui n’est alors plus seulement circonscrit à son statut de juge de l’administration ; et un an plus tard, par l’arrêt Blanco, 8 février 1873 ; le Tribunal des conflits décidera que l’administration doit répondre à un régime exorbitant du droit commun et de juridictions distinctes de celles de l’ordre judiciaire.
Enfin, la justice administrative a pu être consacrée constitutionnellement par le biais de la reconnaissance du Conseil d’État en tant que juridiction suprême de l’ordre administratif grâce à la révision constitutionnelle de 2008, statut confirmé par une décision du Conseil constitutionnel un an plus tard [Ndlr : voir une dissertation sur les fonctions du Conseil d'État].
Par ailleurs, les sources du Droit sont hiérarchisées et la justice administrative a pour but de faire respecter au maximum cette hiérarchie des normes à l’administration concernant les actes pris par celle-ci dans le respect toutefois des barrières constitutionnelles. Ainsi, dans l’idée du principe de juridicité, l’administration de l’État de droit français doit se conformer à la Constitution. Malgré ce constat, le juge administratif doit se borner à juger de la constitutionnalité uniquement des actes administratifs conformément à l’article 61 de la Constitution de 1958, le contrôle des lois étant attribué exclusivement au Conseil constitutionnel. Les juridictions administratives confirment cela encore de nos jours et se jugent incompétentes pour statuer sur la constitutionnalité ou non d’une loi.
Toutefois, il semblerait que le Conseil d’État ne se contente pas d’être la « bouche de la loi » comme l’entendait Montesquieu et concède sur différents niveaux sa compétence partielle en matière de contrôle de constitutionnalité, notamment en lien avec l’importance croissante que prend le respect des droits et libertés fondamentaux constitutionnels des administrés depuis 2008 ; ainsi que par divers moyens juridiques permettant de rompre le traditionnel écran législatif.
[Problématique] Partant, il convient de faire émerger la problématique suivante : dans quelles circonstances le juge administratif infiltre-t-il l’appareil constitutionnel ?
L’étude de cette problématique va porter la réflexion sur les moments où le juge par son action va avoir des accointances avec la matière constitutionnelle. Il ne s’agira pas ici de disserter sur le « pourquoi » mais bien sur le « en quelle circonstance ».
[Annonce de plan] Il s’agira de traiter tout d’abord du rôle a priori restreint du juge administratif en termes de contrôle de constitutionnalité (I) ; puis de voir son implication aujourd’hui croissante dans ce domaine (II).
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I/ Le rôle a priori restreint du juge en matière de contrôle de constitutionnalité
[Chapô] Par principe, le juge administratif possède une compétence qui est celle du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs (A), mais cette compétence est restreinte en ce que le juge administratif souffre d’une incompétence, celle du contrôle de constitutionnalité des lois née de la théorie de la loi écran (B).
A) Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs comme une
compétence de principe
Le recours pour excès de pouvoir le plus commun est utilisé pour faire annuler un acte administratif en cas d’illégalité, mais il peut également consister dans certains cas en un contrôle de constitutionnalité. Pour l’ancien vice-président du Conseil d’État, Édouard Laferrière, le recours pour excès de pouvoir est « un procès fait à un acte ». Cette expression rappelle que l’administration ne dispose en aucun cas d’un pouvoir originaire et illimité, car, effectivement, son action est encadrée par la loi et par la Constitution. Le juge administratif va alors appliquer la hiérarchie des normes du positiviste Hans Kelsen afin de prendre en compte les limites posées par le législateur ainsi que le constituant à l’encontre de l’administration.
Décrets, arrêtés et circulaires ont une valeur dite infra-législative en ce sens si ces décisions sont contraires à la volonté du législateur – représentant élu du peuple et dépositaire de l’intérêt général – alors elles seront susceptibles d’être annulées. Le pouvoir discrétionnaire, comme le soulignait René Chapus, est « la possibilité de choisir entre deux décisions conformes à la légalité ». Il convient de préciser cependant que le droit administratif étant majoritairement prétorien, le Conseil d’État soumet souvent l’administration à sa propre jurisprudence. Si ces décisions administratives ont une valeur infra-législative elles ont nécessairement une valeur infra-constitutionnelle, telle est la logique de la pyramide de Kelsen.
En pratique, aucun texte ni aucune jurisprudence n’a interdit au juge administratif de juger de la constitutionnalité d’un acte administratif. C’est pourquoi ce contrôle de constitutionnalité fait partie du quotidien du juge administratif, celui-ci le pratique pour annuler un certain nombre de décisions administratives. L’acte administratif contraire à la volonté du constituant est alors susceptible d’être annulé par le juge administratif qui rappelle alors la suprématie du bloc de constitutionnalité. Le Conseil d’État réuni en assemblée pour rendre un arrêt majeur de la Ve République rappelle le 30 octobre 1998 combien il est fidèle à la primauté de la Constitution dans l’ordre interne (arrêt Sarran et Levacher). Le juge administratif prendra alors soin de vérifier la bonne observation des normes inscrites dans le texte constitutionnel de 1958, qu’il s’agisse de règles de compétence (articles 13 et 21), de procédure (articles 19 et 22) ou de fond comme les dispositions de l’article 4 de la Constitution relatives à la libre constitution des partis politiques.
Il ne fait alors aucun doute que pour le juge administratif, il doit s’assurer du respect du bloc de constitutionnalité dans son intégralité. Par exemple, dans son arrêt Pelletier du 8 février 1996, le Conseil d’État annulait la décision d’un sous-préfet allant à l’encontre de la liberté d’aller et de venir rattachée à l’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.
De plus, la Haute Juridiction de l’ordre administratif a été saisie pour annuler un décret ne respectant pas le principe d’égalité homme-femme consacré par le Préambule de la Constitution de 1946 dans le cadre de l’arrêt Aldige du 11 mai 1998. Le Conseil constitutionnel est une création de 1958, il s’affirmera toujours plus : d’abord après sa décision Liberté d’association du 16 juillet 1971, puis grâce à l’élargissement des saisines par soixante parlementaires en 1974. Son rôle est alors clair, il contrôle la loi et cette compétence lui est exclusive.
[Transition] Ainsi, si le juge administratif peut juger de l’inconstitutionnalité d’un acte administratif aussi bien règlementaire qu’individuel, il ne peut aucunement se prononcer sur l’inconstitutionnalité de la loi : c’est la théorie de la loi écran.
B) La théorie de l’écran législatif : une incompétence latente de principe
Lorsque le juge administratif est saisi de l’inconstitutionnalité d’un acte administratif faisant application de la loi, on déclare que la loi fait écran. En effet, le juge devrait prononcer l’inconstitutionnalité de la loi, ce qui est impossible selon l’arrêt de section Arrighi de 1936 précédemment cité, à travers lequel le Conseil d’État soutient « qu’en l’état actuel du droit public français, [le moyen fondé sur l’inconstitutionnalité d’une loi] n’est pas de nature à être discuté devant le Conseil d’État statuant au contentieux ». L’écran législatif est une conséquence de la hiérarchie des normes, du légicentrisme révolutionnaire et, bien-sûr, de la séparation des pouvoirs ; le juge ne pouvant écarter l’application de la loi, expression de la volonté générale. Lorsqu’un acte réglementaire ou individuel ne fait pas application de la loi, alors aucune norme ne s’interpose entre cet acte et la Constitution, c’est pourquoi le contrôle de constitutionnalité est dans ce cas possible.
Cependant, en faisant écran, la loi prévalant sur la Constitution bloque l’action du juge administratif incapable d’écarter le règlement faisant son application stricte ; perdure alors une norme contraire à la Constitution. Le Conseil d’État applique toujours cette solution. On peut le voir à travers l’arrêt Conseil Transitoire de la Faculté de Lettres de Paris du 28 janvier 1972 qui faisait grief à un arrêté ministériel de ne pas respecter le principe d’enseignement public gratuit. La loi du 24 mai 1951 faisait alors écran en donnant compétence au ministre de l’Éducation nationale pour la fixation du montant des frais d’inscription, les actes administratifs pris en ce sens ne peuvent alors pas être contestés.
En 2005, si l’on ne déposait pas de question prioritaire de constitutionnalité avant la promulgation de la loi, son application pouvait perdurer grâce à l’écran législatif (Conseil d’État, Deprez, 5 janvier 2005). Le juge administratif contrôlait malgré cela la constitutionnalité de certains actes en se basant sur des normes conventionnelles dont les dispositions pouvaient rappeler des normes de valeur constitutionnelle. Bien que les juges aient pu utiliser ce contrôle de constitutionnalité déguisé en contrôle de conventionnalité, la théorie de l’écran législatif nous empêche de penser que le juge administratif puisse être qualifié de juge de la constitutionnalité. En effet, les arrêts de règlement étant prohibés ; les lois alors écartées pouvaient tout à fait s’appliquer à l’avenir, l’incertitude juridique était donc très importante pour les justiciables.
Toutefois, cette théorie de la loi écran est à relativiser. On remarque que l’écran peut être qualifié de « transparent » lorsqu'une loi ne pose en réalité aucune règle de fond. C’est le cas lorsque le législateur n’a fait que déléguer au Gouvernement la prise de mesures sans lui imposer de principes à respecter. La jurisprudence Quintin du 17 mai 1991 mais aussi l’arrêt Société Smanor ; 19 novembre 1986 ont démontré cela ; le Conseil d’État a alors affirmé qu’il pouvait contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif s’il était pris en application d’une loi transparente. De cette façon, le juge administratif a pu transpercer en toute discrétion l’écran législatif en soutenant que la loi implicitement abrogée antérieure à la Constitution de 1958 – ou l’une de ses révisions – permettait de s’affranchir de la possibilité d’exercer un contrôle de constitutionnalité, on peut ici se référer aux jurisprudences Syndicat des huissiers de justice et Société Eky.
De plus, lorsqu’un acte administratif prévoit des dispositions règlementaires propres sans que la loi dont il découle n’ait su les prévoir, alors l’écran législatif tombe face au juge administratif. On peut alors se référer à l’arrêt rendu par le Conseil d’État en assemblée de 2013, Fédération nationale de pêche ou encore à la décision Commune d’Annecy de 2008. On ne peut ignorer le fait que le juge administratif cherche à interpréter si la loi est transparente ou bien abrogée en appréciant les effets d’une révision opérée par le constituant.
[Transition] Mais l’interprétation du juge administratif peut avoir lieu d’une autre manière dans le domaine du contrôle de constitutionnalité car son rôle s’approfondit au profit du justiciable (II).
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II/ L’implication croissante du juge administratif en matière de contrôle de constitutionnalité
[Chapô] Deux éléments attestent de cette implication croissante : l’intérêt toujours plus fort pour la question des droits et libertés fondamentaux fait que l’interprétation du bloc de constitutionnalité par le juge administratif est particulièrement pertinente (A) ; ainsi que l’apparition récente de la question prioritaire de constitutionnalité qui a permis d’outrepasser l’écran législatif (B).
A) Le juge administratif assumant l’interprétation du bloc de constitutionnalité
Au profit du justiciable, le juge administratif a pu dégager un certain nombre de principes à valeur constitutionnelle. De cette façon, l’on peut remarquer que le Conseil d’État a parfois devancé le Conseil constitutionnel en matière de droits et libertés fondamentaux, en usant notamment de la technique des principes généraux du droit assez tôt, dès 1945, avec l’arrêt Aramu. Par ailleurs, à travers le célèbre arrêt Dehaene de 1950, le juge administratif dégage un principe à valeur constitutionnelle de continuité du service public en l’absence de dispositions constitutionnelles en ce sens. Le Conseil constitutionnel ne fera alors de même que seulement vingt-neuf ans plus tard. Le juge administratif applique tous les principes et libertés fondamentales reconnus par les lois de la République dégagé par le Conseil constitutionnel, il les considère de même valeur que toute norme constitutionnelle.
Mais le véritable changement apparaît avec l’arrêt Koné du 3 juillet 1996, dans lequel le Conseil d’État affirme alors qu’il peut tout aussi bien que le Conseil constitutionnel interpréter la Constitution en s’octroyant le droit d'identifier par lui-même des principes à valeur constitutionnelle. Dans le cadre de l’affaire M. Koné, le Conseil d’État dégage alors le principe selon lequel un État doit refuser la demande à but politique d’extradition d’un étranger. Le Conseil d’État dégage ainsi des principes relatifs aux droits et libertés fondamentaux avec aise sans toujours se soucier de trouver de fondements textuels à ces principes.
En outre, le Conseil d’État a pu consacrer la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution de 1946 bien avant le Conseil constitutionnel à travers le fameux arrêt Dehaene du 7 juillet 1950 précédemment cité. Il fera de même pour le Préambule du texte constitutionnel de 1958 dans l’arrêt Société Eky en 1960. Le Conseil constitutionnel quant à lui n’accordera la même valeur au Préambule qu’en 1971 à travers sa décision Association des amis du peuple. En 1960, le Conseil d’État est donc allé à l’encontre de la volonté initiale du constituant, les travaux préparatoires du texte constitutionnel de 1958 ne prévoyant pas d’accorder une valeur juridique au Préambule de la Constitution. En choisissant de garantir les droits figurants au Préambule, le Conseil d’État prouve alors l’importance de son rôle en matière de constitutionnalité, celui-ci étant encore grandi par la nouvelle compétence du juge administratif depuis 2008.
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B) Le contour de l’écran législatif par le filtrage de la question prioritaire de
constitutionnalité (QPC)
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 insérant le nouvel article 61-1 au texte fondamental de 1958 met en place la question prioritaire de constitutionnalité, une avancée majeure permettant le contrôle a posteriori par voie d’exception de normes de valeur législative ; la traditionnelle théorie de la loi écran est donc levée. En pratique, bien que le juge administratif en la personne du Conseil d’État ne règle pas le fond de la question prioritaire de constitutionnalité, il exerce pourtant un véritable filtrage des questions renvoyées par les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, le Conseil d’État décide alors de leur recevabilité devant le Conseil constitutionnel.
Si de nombreuses techniques avaient été trouvées par le Conseil d’État pour percer l’écran législatif ou encore pour le rendre transparent, celles-ci viennent de perdre leur intérêt avec l'apparition de la question prioritaire de constitutionnalité. La Haute Juridiction administrative déclare en 2012 dans un arrêt Société Air Algérie : « La conformité de dispositions législatives à des principes constitutionnels ne saurait être contestée devant le Conseil d’État statuant au contentieux, en dehors de la procédure prévue à l’article 61-1 de la Constitution ». Le juge administratif nous confirme alors que l’écran législatif ne peut perdre de sa vigueur que dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité.
Ce contrôle a posteriori vise en fait à s’assurer qu’aucune disposition législative n’entre en contradiction avec les droits et libertés fondamentaux des administrés garantis par le bloc de constitutionnalité. Lors du pourvoi devant le Conseil d’État, la question se doit d’être « nouvelle et sérieuse ». En effet, l’exigence d’un caractère sérieux entraîne nécessairement une interprétation du juge administratif qui va alors déterminer si la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être considérée comme douteuse. Le Conseil d’État peut donc bien questionner – sans trancher pour autant – la constitutionnalité d’une loi. La révision constitutionnelle de 2008 marque ainsi une véritable sécession du droit administratif vis-à-vis du légicentrisme traditionnel français pouvant nous permettre de considérer encore plus que le juge administratif peut revêtir la qualité de juge constitutionnel.
Toutefois, l’interprétation du juge administratif n’est pas moindre en ce qu’il s’agit du critère de la nouveauté, il ne s’agit pas seulement pour lui en effet de s’assurer que la question n’a jamais connu réponse devant le Conseil constitutionnel, car il juge parfois en opportunité qu’il est utile qu’une question prioritaire de constitutionnalité soit transmise aux Sages. En prenant cette liberté, le Conseil d’État montre qu’il joue un rôle majeur dans le contrôle de constitutionnalité a posteriori de la loi, l’État de droit et la séparation des pouvoirs progressant ainsi dans notre société actuelle, comme le souligne le précédent vice-président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvé dans son intervention au colloque de 2013 « La QPC, une question pour la démocratie ».
Si le juge administratif infiltre à quelques égards et de manière très succincte seulement l’appareil constitutionnel, il s’agit néanmoins de faire le constat suivant. Le juge administratif n’étant pas un juge constitutionnel, il n’est toutefois pas qu’un juge stricto sensu mais un juge chimérique, un législateur administratif, qui oscille entre des attributions constitutionnelles mais aussi législatives voire constituantes.
En ce sens, la constitution dispose que les règles auxquels les juges doivent se soumettre et faire respecter – car le juge n’est en définitive que cela ; la bouche du droit – sont établies par les législateurs. Or, en matière administrative le législateur n’a pour le moment su établir une codification précise qui serait à même de circonscrire le travail et l’impact du juge administratif.
Ainsi, celui-ci établit le droit administratif à mesure de décisions ; des décisions prises sur un fondement quasi anglo-saxon c’est-à-dire jurisprudentiel, mais de ce fait à tout moment modifiable. Ou bien notre droit est romain en ce qu’il est écrit ou bien il est jurisprudentiel en ce qu’il repose sur les normes non-écrites. Le juge administratif se place au confluent de ces deux droits en ce qu’il fait reposer ses décisions sur des PGD (normes non écrites mais admises tout de même) et juge des actes écrits par rapport à d’autres actes écrits.
Se pose alors la question du hors cadre dans lequel le juge administratif évolue, un hors cadre dangereux tant il plaît au juge de juger selon son gré au mépris, peut-être, du poids du lègue jurisprudentiel. Somme toute une question qui devrait réunir juristes, philosophes et politistes pour répondre à cette problématique de la liberté institutionnelle vue comme anti-démocratique dans la vision des politologues et vue comme « pendant négatif » de l’État de droit par les philosophes politiques.
DAVIET Steven
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