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[DISSERTATION] La distinction entre les SPA et les SPIC est-elle encore pertinente ?


Voici un exemple de dissertation en droit administratif portant sur la distinction entre les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC). La dissertation aborde la réalité de la distinction SPA/SPIC et le rapport de cette distinction avec le droit de l'Union européenne. Cette copie a obtenu la note de 18/20.

 

Sommaire :


 
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N.B. : cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.


Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que la méthodologie peut varier selon les facultés, mais aussi en fonction des enseignants. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊.


Nous avons laissé en orange les commentaires du correcteur.


Commentaire général de l'enseignant : « Bon devoir. L’inopérance actuelle de la distinction est bien démontrée à travers la difficulté d’application des critères de distinction, l’application des règles communes à tous les services publics et surtout la concurrence avec le droit de l’Union européenne. Voir les annotations pour quelques petits ajustements. »

 

Sujet : La distinction entre les SPA et les SPIC est-elle encore pertinente ?


[Accroche] Jacques Chevallier mentionna que la théorie de l’État-providence a trouvé dans la notion de service public « un mythe légitimant ». Ainsi, le service public va fonder la base de l’interventionnisme d’État dans des domaines qui auparavant ne lui revenaient pas. Plus particulièrement, la notion de service public industriel et commercial va venir porter un coup final à l’ancienne notion d’État gendarme. 


Ainsi, le service public fut une notion développée en corrélation avec le développement de l’État-providence. Elle repose sur la conception de Duguit d’une interdépendance sociale qui implique que certaines activités, du fait qu’elles ont vocation à répondre à des besoins essentiels pour la collectivité, ont la nécessité d’être prises en charge par la puissance publique. « Ok »


Le commissaire du Gouvernement Latournerie expliqua dans ses conclusions sur l'arrêt du Conseil d’État du 20 décembre 1935, Établissements Vézia que « le service public, est une activité dont l’exécution régulière est réputée par le législateur présenter, pour l’utilité publique, un intérêt assez important pour être assurée par l’ensemble des procédures du droit public ». 


[Définitions juridiques des termes] Concrètement, un service public, c’est une personne publique qui dans le but de remplir une mission d’intérêt général dispose de prérogatives de puissance publique et qui est encadrée par un régime exorbitant. « C’est d’abord une mission avant d’être prise en charge par une personne publique ... »


Toutefois, le service public contient deux sous-catégories, les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC). En effet, en 1921, deux décisions posent le fondement d’une distinction entre les services publics. 


[Contextualisation juridique et historique] Le premier, l’arrêt Bac d’Eloka (TC, 20 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain) porte sur l’exploitation par une personne publique d’un service de transport par bac « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire ». Le commissaire du Gouvernement Matter proposa alors une distinction entre les activités publiques. D’une part, les fonctions régaliennes normales d’un État et d’autre part, celles normalement entreprises à titre privé, et qui sont exercées accidentellement par l’État afin de pallier une carence d’initiative privée. 


Cependant, c’est en réaction aux arguments de Matter que la notion de SPIC va se créer. En effet, dans un second arrêt, celui de la Société générale d’armement du 23 décembre 1921, le Conseil d'État concrétisera que les activités industrielles et commerciales gérées par des personnes publiques ne sont pas absolument assimilables à des activités privées ; qu’étant des activités de service public, leur régime ne peut totalement exclure l’application du droit administratif et de son juge. Il s’en infère qu’un service public administratif est un service public dont la gestion obéit aux règles du droit administratif et dont le contenu relève du juge administratif, tandis qu’un service public industriel et commercial est un service public dont la gestion est privée et qui est encadré par le droit privé. « Ok » 


L’intérêt juridique sous-jacent d’une telle distinction se constitue en ce sens qu’en fonction du type de service public, l’autorité compétente sera différente. Un tel état de fait emporte plusieurs conséquences, notamment une intervention accrue du Tribunal des conflits, ainsi que des conflits de compétence, ce qui vient donc renforcer une certaine insécurité juridique.


Cependant, concrètement, cette distinction révèle également l’évolution lors du dernier siècle de notre État. En effet, comme mentionné précédemment, la notion de service public et plus particulièrement celle de SPIC se façonna en parallèle de la fondation d’un État-providence, autrement dit un État se dotant de larges compétences à la fois réglementaires, économiques et sociales afin d'assurer une étendue de dépenses sociales au bénéfice de leurs citoyens.


Ce changement d’un État purement régalien à un État-providence fut accompagné de larges débats doctrinaux. D’un côté, Léon Duguit, quasi apôtre de l’école du service public de Bordeaux, adepte du socialisme municipal, ainsi que Léon Blum, président du conseil, tandis que face à lui l’on retrouve Maurice Hauriou qui dira notamment « on nous change notre État ». Outre Rhin, l’on notera également l’analyse de Carl Schmitt qui mentionnait régulièrement dans ses discours la notion d’État totalitaire quantitatif, un État démocratique soumis à une myriade de sollicitations l’incitant à étendre son domaine de compétence dans tous les aspects de la vie économique, comment ne pas l’apparenter dès lors à un État-providence.


Dès lors, la distinction entre SPIC et SPA devient fondamentale en ce sens qu’en fonction de l’implication de l’État dans la vie économique et industrielle, le type d’État en sera substantiellement changé. « Mais c’est pas le changement de la nature de l’État qui est intéressant ici, montrer la crise du SP qui en découle, rappelez brièvement les difficultés de distinction, la JP USIA… »


[Problématique] Dès lors, une question apparaît : la distinction entre SPA et SPIC est-elle encore pertinente ? 


Il ressort après analyse que la distinction entre les SPA et les SPIC est désuète et nuisible. En effet, d’une part, cette distinction est plus théorique que concrète, elle semble exister dans un espace éthéré loin de toute réalité ; d’autre part, il existe dorénavant une distinction similaire au sein du droit communautaire, et qui dans l’objectif d’uniformisation du droit de l’Union européenne devrait impliquer un remplacement de la distinction SPA/SPIC par une distinction SIG/SIEG.


En outre, l’existence des SPIC constitue en soi une atteinte à la libre concurrence, principe fondamental de notre société libérale et démocratique. « Ok » 


[Annonce de plan] Ainsi sera observé initialement que la distinction SPA/SPIC est en réalité une distinction plus théorique que pratique (I), en outre sera observé que cette distinction est dépassée par le droit de l’UE et quelle est nuisible au vu de (« à ») la libre concurrence (II)


 

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I/ Une distinction entre SPA/SPIC plus théorique que pratique


[Chapô] En effet, concrètement, cette distinction de par son caractère théorique apparaît comme trop complexe à mettre à exécution, notamment de par des moyens d’identifications inefficaces (A), mais également du fait qu’au-delà de la distinction, la majorité des règles applicables aux services publics s’appliquent équitablement aux SPA et aux SPIC (B).


A) Une distinction basée sur des moyens d’identification inefficaces


La notion de SPIC s’avère être un facteur non-négligeable d’incertitude juridique. En effet, de par la difficulté à définir ce qui distingue les SPIC des SPA, il devient extrêmement difficile de savoir quelle juridiction est compétente et quel droit est applicable. Il existe à l’heure actuelle deux moyens d’identifications, soit via une qualification textuelle soit grâce à des critères dégagés par la jurisprudence. Cependant, dans les deux cas, l’identification s’avère ardue. « Bien » 


En effet, les instances où le service public est qualifié par la loi ou le règlement sont rares et souvent hasardeuses. Il s’avère que l'identification découle d’une qualification conférée à l'établissement public chargé de gérer le service public, soit un établissement public administratif soit un établissement public industriel et commercial. Le problème étant que l'établissement public ne constitue qu'un mode de gestion et qu'il n'existe pas de coïncidence systématique entre la qualification conférée à un établissement public et la nature des services publics qu'il doit gérer. L’absence de coïncidence systématique est affiliable au fait que certains établissements publics gèrent à la fois un SPA et un SPIC. On peut par exemple citer les Chambres de commerce qui assure à la fois l'exploitation d’aérodromes et des missions de sécurité en matière de navigation aérienne, comme l’atteste la décision Crouzel du Tribunal des conflits du 23 février 1981.


Ces établissements sont qualifiés d’établissements publics à double visage par la doctrine et la jurisprudence. Il existe aussi des établissements publics à visage inversé, c’est-à-dire lorsque la nature du service est en contradiction totale avec la qualification conférée à l'établissement qui le gère. L’on peut citer notamment les offices d'intervention économique tels que FORMA, qualifié d'EPIC par le décret qui le créa, tandis que le juge constate qu'il ne gère en réalité qu'un SPA dans une décision du Tribunal des conflits du 24 juin 1968 (Société d'approvisionnement alimentaires et distilleries bretonnes). « Ok »


En outre, lorsqu’il n’y a pas d’identification textuelle, celle-ci revient au juge. C’est dans l'arrêt de 1956 Union syndicale des industries aéronautiques que le Conseil d’État établit une méthode casuistique d’identification. Cependant, cette dernière perd de sa substance depuis. Cette méthode consiste premièrement en une présomption d’administrativité qui ne peut être renversée que si trois conditions cumulatives sont réunies.


Premièrement, l’objet du service : afin qu’un service public soit considéré comme un SPIC, il est nécessaire que la prestation qu'il accorde à ses usagers soit semblable aux prestations d’une entreprise privée et donne lieu à des opérations de production, de vente, de location de biens ou de services.


Secondement, le mode de financement du service : le service doit puiser les ressources nécessaires à son fonctionnement essentiellement dans les redevances payées par les usagers en contrepartie des prestations accordées. Ceci exclut que l'essentiel des ressources du service ait pour origine les subventions versées par la collectivité publique responsable.


Troisièmement, les modalités de gestions du service : le service doit rechercher un équilibre financier, avoir la possibilité d'avoir des comptes bancaires, utiliser des techniques de comptabilité privée, avoir recours aux usages du commerce dans les relations avec les usagers et son personnel doit être soumis par la loi à un régime de droit privé. « Ok »


Toutefois, cette méthode, avec le temps va perdre de sa substance. En effet, dans un arrêt du Tribunal des conflits du 21 mars 2005 dit Alberti-Scott, le juge a retenu la qualification de SPIC alors que deux critères sur trois manquaient, à savoir l’origine des ressources et les modalités de gestion. Le juge a ainsi renversé la méthode traditionnelle s’agissant du service public de l’eau en posant pour règle que ce service est, compte tenu de son objet, par principe un service public. Un tel arrêt illustre à quel point la dualité SPIC/SPA est inadaptée à la multitude de services publics et de leur mode de gestion. « Ok »


Qui plus est, un tel raisonnement ne peut qu’avoir vocation à être à nouveau appliqué à d’autres services dont les activités sont également de par leurs objets de nature industrielle et commerciale.


Il s’en infère que de par l'opacité des textes et une méthode trop systématique pour s’appliquer à tous les services publics, l’identification de ces derniers devient de plus en plus compliquée notamment en raison de l’inflation normative corrélée à une diminution de la clarté des textes ainsi que de par l’augmentation du nombre de services publics existants.



B) La confusion des règles applicables aux services publics


Il apparaît que les règles applicables aux services publics ne tiennent que peu compte de la distinction entre SPA et SPIC. Dès lors, l’utilité d’une telle distinction est susceptible d’être remise en question et permet d’affirmer l’unité de la notion de service public. « Ok »


En effet, le professeur Louis Rolland mit en lumière l’existence de principes continus qui furent appelés les lois de Rolland. Elles sont au nombre de trois : la continuité, l’adaptabilité et l’égalité. La continuité implique que l’on ne puisse concevoir un État intermittent « à éclipses », tel que l’a formulé le commissaire du Gouvernement Gazier dans l’affaire Dehaene de 1950. Le Conseil Constitutionnel en a ensuite fait un principe à valeur constitutionnelle dans ses décisions du 25 juillet 1979 et du 27 janvier 1994. Tandis que le Conseil d’État, lui, l’a qualifié de principe fondamental dans son arrêt du 13 juin 1980 Mme Bonjean.


Dans sa réalité concrète, la continuité signifie que les usagers sont en droit d'exiger un fonctionnement régulier et sans interruption du service public. L’adaptabilité implique que les services publics ont le devoir de s’adapter à l’évolution des besoins d’intérêt général, des changements économiques ainsi que des progrès technologiques. Concrètement, les personnes publiques ont le droit de réorganiser les services publics, d’adapter leur fonctionnement ou même de les supprimer s'il s’agit de services facultatifs (CE, 27 janvier 1961 : les usagers ne peuvent prétendre au maintien d’un service public). L’égalité devant le service public, elle, est une déclinaison du principe d’égalité devant la loi, le principe d’égalité devant les services est un principe de valeur constitutionnelle, autant qu’un principe général du droit consacré par la jurisprudence administrative. « Ok »


En outre, il est important de noter que l’organisation du service public relève toujours du droit public. « Cet aspect méritait plus de développement. Voir les arrêts Jalenques de L. et Robert L. »


Il s’en infère que concrètement les règles de fonds s’appliquant aux services publics sont foncièrement les mêmes, et ce, que ce soit pour les SPA ou pour les SPIC.


Au-delà de l’inefficacité des moyens d’identification ou par la simple similarité des règles applicables aux SPA et SPIC, il est possible d’envisager un autre type de distinction plus cohérent, et cela, tout en admettant que la notion de SPIC est nuisible au principe d’égale concurrence.


 
 

II/ Une distinction entre SPA et SPIC dépassé par le droit de l’UE et nuisible au vu de la libre concurrence


[Chapô] L’intégration de la France à un plus grand ensemble, ayant des normes supérieures aux siennes, devraient impliquer de larges changements au sein de son système juridique, notamment dans le cadre de la distinction entre SPA et SPIC (A). En outre, la France étant une société libérale, faisant partie d’une union économique elle-même libérale, l’existence des SPIC porte atteinte à un de ses principes fondamentaux, le principe d’égale concurrence (B).


A) La concurrence d’une distinction communautaire des services publics


En droit communautaire, il existe une distinction entre les services d’intérêt économique général (SIEG) destinés à fournir des biens ou des services marchands et les services d’intérêt général (SIG) chargés de fonctions d’autorité tel que l’expose la décision de la CJCE du 19 janvier 1994 Eurocontrol. Le Traité de Rome fait également référence à la notion de « service d’intérêt économique général ». Cette dualité de distinction semble inutile, et au vu de la supériorité du droit européen sur le droit français, il serait plus pertinent de supprimer la distinction française.

« Ok »


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Dans le droit européen, le SIEG s’apparente à une forme de SPIC. Or, à la différence du droit français, les SIEG sont ouverts à la concurrence. Effectivement, selon l’article 106-1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne « les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux articles 18 et 101 à 109 inclus ».


Cependant, l’article 106-2 édicte un assouplissement lorsqu’il mentionne que « les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».


Ainsi, les entreprises chargées de la gestion de SIEG sont soumises aux règles de la concurrence tant que ces règles ne font pas obstacle à l’accomplissement de la mission qui leur est impartie. La notion de SIEG est dans la jurisprudence de la CJCE fondée sur des critères propres, en relation avec la notion d’activité économique marchande. Or, un tel critère ne correspond pas aux critères développés par notre juge administratif. Ainsi, un SPA aux yeux du juge administratif pourra être un SIEG aux yeux CJCE tel que le démontre l’arrêt Union nationale des industries de carrières et de matériaux de construction du 20 avril 2003. « Ok »


Au vu de la supériorité du droit européen sur le droit français, il apparaît qu’il serait plus pertinent, de par cette absence de coïncidence systémique, d’adopter le système de distinction communautaire. En effet, une quadruple distinction paraît à la fois inutile et nuisible et ne fait qu’accroître la confusion déjà présente.



B) L’atteinte des SPIC à la libre et égale concurrence


Il apparaît qu’avec le développement de l’État-providence et du socialisme municipal (CE, 1930, Chambre syndicale du commerce en détails de Nevers), l’on ait laissé se développer ce qui apparaît de nos jours être une menace envers les principes fondamentaux de libre et égale concurrence. En effet, la conception libérale de l’État se fonde sur le principe de la liberté du commerce et de l’industrie qui postule la non-intervention des administrations dans le domaine industriel et commercial, et ce, afin de ne pas concurrencer les initiatives privées. Ainsi, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie posé par le décret d’Allarde des 2-17 mars 1791 fondait à la fois la libre entreprise et l’interdiction pour les personnes publiques de concurrencer les activités des particuliers, c’est-à-dire la non-concurrence. Il apparaît alors difficile de concilier l’intervention publique caractérisée par les SPIC avec le principe de libre et égale concurrence, qui est à présent exigé par l’Union européenne dans la décision CJCE, 1994, Corbeau. « Ok »


En effet, la CJCE exige que les activités marchandes, même gérées par des administrations publiques, demeurent soumises au droit de la concurrence, que donc les droits spéciaux ou exclusifs dont bénéficient les administrations chargées des SIEG soient strictement justifiées par les exigences de l’intérêt public. Ainsi, afin de contrebalancer ces atteintes, la jurisprudence a insisté sur le principe d’égale concurrence. Si les personnes publiques peuvent pénétrer dans le domaine de l’initiative privée grâce aux SPIC, elles ont le devoir d’y rentrer sur un pied d’égalité, et ce, dans les conditions du droit commun, autrement dit, selon les règles applicables à toutes les entreprises commerciales.


Cependant, cette égale concurrence a des limites. En effet, en général la prise en charge d’activités industrielles et commerciales par l’administration s’accompagne de la reconnaissance par la loi de droits exclusifs ou spéciaux tel que le monopole d’exploitation. De plus, l'administration garde le bénéfice de protections spéciales telles que l’insaisissabilité des biens publics.


Dès lors, l’existence de SPIC constitue une atteinte à ces principes de libre et d’égale concurrence, ce qui justifie au regard du droit communautaire une suppression de la distinction SPA/SPIC et l’adoption de la distinction SIG/SIEG, plus respectueuse de ces principes fondamentaux.


MAYMO Alexis


 
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