La copie du major : La théorie de la loi-écran

Mis à jour : janv. 29

NUMERO 1 > CONSEILS

La major de L2 à Limoges nous a livré une prestation de haute voltige avec une copie notée 16,5/20 par le professeur de droit. Le sujet : la théorie de la loi-écran. Un bon sujet de droit administratif comme on les aime. C'est cadeau 🎁


Correction du professeur : Les termes barrés dans la copie par le professeur apparaissent ici soulignés en rouge


Annotation générale du correcteur : "Un très bon devoir. Vous oubliez seulement la QPC..."


"Le juge est la bouche de la loi". Il est nécessaire également de préciser cette citation de Montesquieu qui, dans notre cas, irait jusqu'à dire que le juge administratif n'est que la bouche de la loi.

En effet, la compétence du juge administratif ne saurait outre-passer cette citation, au vu de son incompétence par défaut dans l'annulation ou l'abrogation de la. loi.

Tout d'abord, on dit qu'une loi fait écran lorsque cette loi fait obstacle au contrôle d'un acte administratif par rapport à la norme qui lui est supérieure. Ainsi, cette théorie trouve son origine dans deux explication de forme.

Premièrement, le juge administratif est le juge du contentieux de la légalité des actes administratifs unilatéraux (AAU) pris par l'administration. Cette compétence autonome s'illustre dans un contrôle de l'AAU vis-à-vis des normes qui lui sont supérieures. Ainsi un AAU sera contrôlé par rapport à un principe général du droit, à la constitution, à une norme internationale ou à une loi. Cependant le juge administratif pourra se retrouver confronté au contrôle de constitutionnalité d'un AAU, par exemple, mais lequel aura été pris en application d'une loi, faisant intermédiaire et surtout obstacle lors du contrôle de cet AAU à la Constitution.

Émerge alors la deuxième explication à la théorie de la loi-écran, celle de l'impossibilité du juge administratif d'écarter une loi, à cause de l'unique compétence du juge constitutionnel de connaître de la constitutionnalité de la loi. En effet, la Constitution, norme suprême en droit interne, a conféré le contrôle de la loi au Conseil constitutionnel. Il est le seul à pouvoir annuler (dans le cadre d'un contrôle a priori prévues à l'article 61 de la Constitution) ou abroger une loi (grâce à une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par une juridiction suprême, a posteriori de sa promulgation (souligné par le professeur), par l'article 61-1 de la Constitution).

Ainsi, face à cette loi faisant obstacle dans le contrôle de légalité de l'acte administratif, on dira alors que la loi fait écran lors de ce contrôle.

Cependant, dans une optique d'accroissement de sa compétence juridictionnelle, le juge administratif n'a pas hésité à outrepasser cette difficulté.

Ainsi, la théorie de la loi-écran peut-elle perdurer ?

Il s'agira alors de mettre en exergue le contournement de la loi écran par le juge administratif en droit interne (I) lors du contrôle de constitutionnalité, ainsi que celui effectué en matière internationale (II) avec le contrôle de conventionnalité.


I. Le contournement de la loi écran par le juge administratif en droit interne lors du contrôle de constitutionnalité de l'acte administratif.


Il faudra ainsi développer l'échec effectif du contrôle de constitutionnalité en cas de loi faisant écran (A), puis de démontrer les manières par lesquelles le juge administratif a pu contourner cette difficulté (B).


A: Le contrôle de constitutionnalité d'un acte administratif impossible en cas de loi faisant écran.


Il s'agira de démontrer la compétence du juge administratif pourtant possible lors d'un contrôle direct à la Constitution (1°), mais qui trouve sa limite dans son incompétence à juger une loi (2°).


1°/ Contrôle de constitutionnalité possible uniquement lors d'un contrôle direct à la Constitution.


En effet, le juge administratif est le juge du contentieux de la légalité des actes pris pour l'administration. Lors du contrôle des ces actes, il faut d'abord souligner que celui-ci demeure possible lors d'un contrôle de direct de l'AAU à la Constitution. Ainsi tel est le cas lors des arrêts Peltier et Dame Aldige qui illustrent tout de même que le juge administratif est compétent pour juger de la constitutionnalité de l'acte administratif, lequel ne sera pas annulé s'il n'atteint pas par exemple des droits prévus par la Constitution et conférés aux citoyens.


Ainsi, ce contrôle est avant tout une garantie pour les citoyens d'être soumis à des mesures administratives conformer à leurs droits et libertés, mais cette garantie ne peut se trouver satisfaite cependant lorsque le juge se retrouve confronté à une loi faisant un écran lors de ce contrôle.


2°/ L'incompétence du juge administratif en matière de contrôle de la norme législative au cour de la théorie de la loi-écran.


Tout d'abord, la Constitution reconnait l'unique compétence du juge constitutionnel dans le contrôle de la loi en droit interne, par la norme qui est alors supérieure, la Constitution.

Ainsi, le juge administratif, lorsqu'il contrôle un AAU à la Constitution et lorsque cet AAU sera pris en application d'une loi, ne pourra faire le juge de cette loi s'il s'avère qu'elle ne respectait pas la Constitution. C'est pourquoi en 1936, concernant l'affaire Arrighi, le juge administratif s'est déclaré incompétent afin de connaître la constitutionnalité de la loi dont laquelle (souligné ici par le professeur) le décret faisait application.

Cette jurisprudence sera confirmée également, toujours par le Conseil d'État en 2005 dans l'arrêt Deprez et Baillard.


Ainsi, face à cette incompétence, le juge administratif a essayé de contourner cette difficulté dans deux hypothèses, afin d'élargir sa compétence juridictionnelle.


B: Le dépassement de la loi-écran rendu possible lors d'un contrôle de constitutionnalité.


Le juge administratif, garant du respect au principe de l'égalité des actes administratifs a tout de même déclaré des hypothèses dans lesquelles l'écran se trouvait alors transparent.

Il a d'abord développé cette théorie avec l'application de la théorie abrogation implicite de la loi (1°), puis lorsque la loi écran n'est qu'une loi d'habilitation (2°).


1°/ L'hypothèse de l'abrogation implicite de la loi.


En effet, en 1960, le Conseil d'État, dans son arrêt société EKY, se trouve confronté au contrôle d'un AAU puis par application d'une disposition législative du code pénal ancien de 1810 par rapport à la Constitution de 1958. Il a alors constaté la manifeste inconstitutionnalité de la loi de 1810 (manifeste car il ne lui est toujours pas permis d'en faire déclaration). De plus, il a soulevé l'ancienneté de la loi de 1810 devenant de plus caduque avec l'entrée en vigueur récente dans la Ve République d'une nouvelle Constitution.

Ainsi, le juge administratif a dépassé l'écran de la. loi, devenue ainsi transparente par le fait également qu'elle n'était plus appliquée depuis un. certain temps.

Il a donc un apporté une première limite à la théorie de la loi écran.


Toujours dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité, le juge administratif a soulevé une deuxième circonstance dans laquelle la loi ne faisait plus écran entre l'AAU et la Constitution.


2°/ L'hypothèse de l'habilitation législative.


L'inflation législative des dernières années a été notamment causée par des nouvelles normes qualifiées de "neutrons législatif" qui n'apportent finalement pas de réels droits aux justiciables.

Il y a une autre hypothèse de normes qui n'ont pas d'effet direct pour les citoyens: celles des lois d'habilitation. En effet, ces lois ne concernent pas les citoyens mais plutôt les personnes publiques, notamment les autorités administratives.

Ainsi, face à ce manque d'effet normateur pour le citoyen, le juge administratif, conseiller d'État, a pris l'initiative d'écouter pour la première fois une loi d'habilitation du pouvoir réglementaire dans un arrêt de 1991, Quintin.

Lors du contrôle de constitutionnalité, le juge administratif dispose donc d'une deuxième occasion, deuxième limite à la théorie de la loi-écran ou celle-ci deviendra transparente et pourra être écartée afin de juger de la constitutionnalité de l'AAU.


En revanche depuis presque un siècle, la France multiplie ses engagements à l'international, apportant une nouvelle difficulté lors du contrôle d'un AAU, et une nouvelle adaptation de la. loi écran.


II. L'abandon de la théorie de la loi-écran en matière internationale.


La suprématie de la norme internationale contenu dans les traités ou accords internationaux a fait naître l'émergence d'un nouveau contrôle, celui de la conventionnalité.

Ainsi, il est nécessaire de commencer par développer l'origine de cette théorie de la loi-écran en matière internationale (A) pour un expliquer la manière dont le juge administratif y a mis fin (B).


A: Les difficultés liées à la loi écran en matière internationale.


Il s'agira alors de soulever l'incompétence première du juge administratif lors du contrôle de conventionnalité (1°) afin d'en découdre de sa nécessaire obligation d'y mettre (2°).


1°/ L'incompétence du juge administratif en matière de contrôle de conventionnalité au cœur de la théorie de la loi écran.


Avec le développement de ces nouvelles normes internationales, la Constitution de 1958 a fait naître en son sein un article contraignant pour l'administration et les normes internes.

En effet, l'article 55 de la Constitution exprime alors le fait que les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont une valeur supérieure sur la norme interne.

Ainsi, la convention se retrouve à égal niveau (barré par le professeur) avec la Constitution dans la hiérarchie des normes, mais surtout c'est un nouveau moyen pour le justiciable afin d'annuler et de contester la validité d'un acte de l'administration.

Ainsi, le juge administratif s'est déclaré compétent afin de contrôler un AAU directement à une norme internationale pour l'arrêt du Conseil d'État, Dames Kirkwood de 1952.


Cependant, suivant le même modèle que le contrôle de constitutionnalité, il se peut que pour contrôler la conventionnalité d'une décision administrative, une loi à laquelle elle fait application peut se retrouver en intermédiaire (barré par le professeur) entre l'AAU et la norme internationale.

Cependant, le Conseil d'État a réitéré son refus de contrôler la compatibilité, d'une loi à une norme internationale en 1968, dans un arrêt syndicat général des fabricants de semoule de France, refus justifié par son incompétence.

Ainsi, la théorie de la loi-écran s'est également retrouvé comme étant une difficulté dans le contrôle de conventionnalité.


Pourtant, le juge administratif devra rechercher une solution afin d'adapter ce contrôle face à la compétence également déclaré par le Conseil constitutionnel.


2°/ L'incompétence également déclaré par le Conseil constitutionnel et la nécessité naissante d'adapter le contrôle de conventionnalité.


En 1968, le Conseil d'État se déclarait incompétent afin d'effectuer la conventionnalité de la loi, au motif qu'il n'était pas le juge de la loi. Implicitement, il renvoyait alors la question au Conseil constitutionnel, juge de la constitutionnalité de la norme interne.

Ainsi, en 1975 dans une décision portant sur la loi IVG, le Conseil constitutionnel a à son tour, décliné cette compétence.

Il s'appuie notamment sur le fait que le contrôle de constitutionnalité dont il est le seul compétent est un contrôle "absolu" et "définitif" dans sa pratique énoncée à l'article 61 de la Constitution. Ainsi, il lui paraît inadapté, au vu des divergences formelles, de le calquer au contrôle de conventionnalité, qui se suppose (souligné par le correcteur) "relatif" (notamment au vu des aléas de la clause de réciprocité des traités) et "contingent".


Ainsi, le Conseil constitutionnel offre une main tendue aux juridictions suprêmes, afin qu'elles surpassent cet écran législatif en matière de contrôle de conventionnalité.

C'est pourquoi, la Cour de cassation a rapidement de son côté dépassé cette théorie dans son arrêt de 1975 société des cafés Jacques Vabre.

L'exemple de la Cour de cassation démontre bien que le Conseil d'État a la possibilité lui aussi de mettre fin à cette difficulté.


B. L'abandon de la théorie de la loi-écran en matière internationale.


Il appartient de démontrer l'évolution jurisprudentielle du Conseil d'État, à propos du contrôle de conventionnalité (A), ainsi que d'apporter la seule limite restante au Conseil d'État en matière internationale (B).


1°/ La compétence nouvelles du juge administratif en matière de contrôle conventionnalité, source d'abolition de la théorie de la loi écran.


Ainsi, face à la place vide laissée par le Conseil constitutionnel en 1975, et avec l'exemplarité (souligné en rouge par le correcteur) de la Cour de cassation face à la situation, le Conseil d'État a dû réviser sa jurisprudence en matière internationale.

En effet, en 1989, dans l'arrêt Nicolo, le Conseil d'État a pour la première fois déclaré sa compétence afin de contrôler la conventionnalité d'une loi. Il est donc en mesure de mettre de côté une loi (l'abrogation revient toujours au Conseil constitutionnel) lorsque celle-ci se trouve entre l'AAU et la norme internationale à laquelle il veut y opposer la conventionnalité.

il a même complété ce contrôle de conventionnalité en écartant une loi, pourtant compatible à une à une norme internationale, mais qui se retrouvait contraire aux intérêts fondés d'une justiciable, Madame Gouzabe Gomez en 2016. Le Conseil d'État avait donc effectué un contrôle de conventionnalité un concreto, s'effectuant discrétionnairement selon les litiges.


Cependant, la fin de la théorie de la loi écran a laissé cependant subsisté une dernière difficulté, celle-ci insurmontable par le juge administratif, celle de la Constitution écran.


2°/ La difficulté effacée (soulignée par le correcteur) de la théorie de la loi-écran ne laissant pas le juge administratif sans obstacle (soulignée par le correcteur).


Tout d'abord, le juge administratif a étendu son contrôle, notamment en matière internationale, ce qui a mis fin à la théorie de la loi-écran.

Par contre (barré par le professeur), l'article 55 de la Constitution donne suprématie à la norme internationale mais il n'est pas question de suprématie sur la Constitution.

De plus, le Conseil constitutionnel dans deux arrêts a précisé son point de vue sur la question. Par la jurisprudence Sarran et Levacher, il a d'abord énoncé que cette suprématie conférée aux lois internationales sur la Constitution ne s'appliquait pas sur les normes constitutionnelles.

Cette jurisprudence constante a été réitérée récemment en 2015 dans l'arrêt Allenbach, concernant les dispositions constitutionnelles de la procédure législative.

Ainsi, le juge administratif ne sera pas compétent afin de contrôler la Constitution au traité si celle-ci se trouvait contraire, sans qu'il n'ait lieu de révision constitutionnelle (article 54 de la constitution). Il devra alors continuer son contrôle se référant uniquement à la convention son prendre en compte son incompatibilité (barré par le professeur)à la Constitution en France.

Enfin, il s'agit alors d'une dernière limite en matière internationale qui remplace alors celle de la théorie de la loi écran totalement écartée du contrôle de conventionnalité effectué par le juge administratif.


Retrouvez ici une nouvelle copie du major avec un commentaire de 2 articles (L.2141-1 et L2141-2 du CG3P sur le sujet de la désaffectation d'un bien du domaine public.






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