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[COMMENTAIRE D'ARRÊT] CE, 31/08/2017, (Autorités publiques)


Ce commentaire de l'arrêt du Conseil d'Etat du 31 juillet 2017, « Commune de Calais » en droit administratif porte sur la carence des autorités publiques de répondre aux besoins élémentaires des migrants, constituant ainsi des traitements inhumains ou dégradants et portant une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. (Note : 15/20) 🔥

 

Sommaire :


 
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N.B. : Cette copie est le fruit de la réflexion d’un étudiant en droit. La découvrir vous permettra de comprendre le raisonnement de ce dernier, qui lui a valu la note indiquée. Elle vous aidera à ce que vous ayez les outils pour formuler votre propre réflexion autour du sujet donné. Pour rappel, le plagiat est formellement interdit et n’est évidemment pas recommandé si vous voulez vous former au droit. En d’autres termes, réfléchissez vous-même ! Enfin, cette copie n’a pas eu 20/20, gardez un œil critique sur ce travail qui n’est donc pas parfait.


Disclaimer : attention ! N’oubliez pas que selon les facultés et les enseignants, l’approche méthodologique peut varier. La méthodologie utilisée dans cette copie n'est donc pas universelle. Respectez la méthodologie enseignée par vos chargés de travaux dirigés et par vos enseignants 😊


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En 2020, le ministère de la Justice, dans son rapport annuel, dénombrait 1208 décisions rendues par le juge des référés contre 354 en 1999. Cette évolution exponentielle tient à un facteur : la création des référés-libertés, suspensions et conservatoires instaurés par la loi du 30 juin 2000. La simplification de ces procédures d'urgence explique leur notoriété. Effectivement, la complexité relative de ces voies de recours a permis une meilleure efficacité pour garantir les droits des citoyens. La décision rendue par le Conseil d'Etat en date du 31 juillet 2017 traduit le rôle du référé-liberté : faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.


En l'espèce, l'Etat a fermé des centres d'hébergement et d'accueil pour les migrants situés à proximité de la ville de Calais. En conséquence, des migrants sans abri vivent sur la commune Calais dans des conditions sanitaires déplorables. Les autorités publiques n'agissant pas, cinquante migrants et onze associations les représentant saisissent le tribunal administratif le 16 juin 2017 en déposant un référé-liberté [Ndlr: Voir un autre commentaire d'arrêt sur le référé-liberté].


Les demandeurs exigent à ce que les pouvoirs publics soient enjoints d'améliorer les conditions de vie des migrants vivant à Calais, étant victimes d'une atteinte à une liberté fondamentale. Le juge des référés du tribunal administratif de Lille statue sur la demande le 26 juin 2017. Il enjoint au préfet du Nord-Pas-de-Calais diverses mesures : organisation de maraudes ayant pour but une meilleure information des demandes d'asile auxquelles les migrants peuvent prétendre mais également dans le but de délivrer des renseignements concernant les dispositifs auxquels peuvent prétendre les migrants en raison de leur situation de sans-abris. Egalement, le juge des référés demande que soient prises des mesures pour permettre une prise en charge de ces migrants par un hébergement d'urgence. Diverses autres mesures sont enjointes par le juge tendant à améliorer la qualité de vie des migrants à l'instar de l'installation de points d'eau ou de latrines, à l'exclusion des forces de l'ordre des centres et installations destinés aux migrants. Des astreintes à hauteur de cent euros par jour accompagnent la non-exécution des maraudes quotidiennes, la non-installation des points d'eau dans les 10 jours suivant la présente décision ainsi que le refus d'orienter les migrants vers des centres d'accueil et d'orientation ouverts sur le territoire français. Le Juge Administratif déboute certaines demandes. En l'occurrence, l'inventaire des ressources foncières publiques pour loger les migrants est rejeté.


L'ordonnance étant exécutoire mais sans autorité de la chose jugée, la Commune de Calais et le ministre de l'Intérieur font appel de l'ordonnance du juge des référés dans une requête enregistrée le 5 juillet 2017. Le maire de la Commune de Calais demande l'annulation de l'article 3 de la présente ordonnance lui imposant de créer des points d'eau et latrines. Le ministre de l'Intérieur réclame, quant à lui, au Conseil d'Etat l'annulation intégrale de cette ordonnance.


Les Juges du Palais Royal doivent répondre à la question de droit suivante : le juge des référés, en vertu de l'article L.521-2 du Code de justice administrative, est-il habilité à enjoindre à la Commune de Calais et et au préfet du Nord-Pas-de-Calais la réalisation de mesures destinées à sauvegarder les libertés fondamentales des migrants ?


Pour le Conseil d'État, les autorités de l'État sont garantes du respect des libertés fondamentales. De ce fait, personne ne doit être soumis à un traitement dégradant ou inhumain. Le Conseil d'État confirme l'ordonnance du juge des référés-libertés, jugeant qu'il est habilité à prendre toutes les mesures urgentes et nécessaires dans le but de sauvegarder les droits fondamentaux. La Haute Juridiction estime que les mesures prises en l'espèce sont justifiées, les migrants se trouvant « dans un état d'épuisement et de dénuement » et souffrant « de pathologies telles que la gale ou des impétigos, de divers troubles liés à une mauvaise hygiène ou encore de plaies infectées ainsi que de graves souffrances psychiques résultant de cette situation ».


Ainsi, il sera intéressant d'observer que d'une part, le juge administratif a apprécié valablement les conditions permettant sa saisine dans le cadre du référé-liberté (I). Mais aussi que

d'autre part, l'ordonnance rendue par le juge en référé ne peut être contestée, celle-ci appliquant strictement le pouvoir d'injonction (II).


I/ la réunion des conditions nécessaires à la saisine du juge statuant sur le référé-liberté


Le juge des référés doit s'assurer premièrement qu'il existe une atteinte à une liberté fondamentale (A). Il doit secondement vérifier que cette atteinte est grave et manifestement illégale et est le fait d'une personne morale ou de droit privé chargée de gérer un service public (B) [Ndlr : Voir un commentaire d'arrêt sur la notion de service public].


A) La caractérisation de la liberté fondamentale bafouée : l'atteinte à la dignité humaine


L'article L.521-2 du Code de justice administrative dispose que « le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale ». En l'espèce, comment le juge des référés a-t-il put juger que les migrants connaissaient une atteinte à leur liberté fondamentale ? Une liberté fondamentale peut se définir comme les « droits primordiaux de l'individu dans un Etat démocratique » (dictionnaire Larousse 2021)


La liberté fondamentale est définie de manière casuistique et autonome par le juge des référés. La caractérisation de la liberté fondamentale est explicitée dans la décision du Conseil d'État, celui-ci rappelant à l'administration qu'elle est « garante du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine ». En l'espèce, des migrants se trouvent « dans un état d'épuisement et de dénuement » et souffrant « de pathologies telles que la gale ou des impétigos, de divers troubles liés à une mauvaise hygiène ou encore de plaies infectées ainsi que de graves souffrances psychiques résultant de cette situation », le principe d'atteinte à la dignité est ainsi bien fondé. Cette liberté fondamentale déjà été souligné dans une décision du Conseil d'État en date du 14 novembre 2008.


Également, par hypothèse, le juge aurait pu qualifier l'atteinte à la liberté fondamentale comme « droit à l'hébergement d'urgence », principe consacré comme liberté fondamentale depuis la décision du Conseil d'État en date du 10 février 2012. Effectivement, en rendant sa décision, le juge des référés a relevé qu'il s'agissait de « milliers de migrants », « installés dans des logements précaires ».


Bien que le juge des référés ait déterminé qu'une atteinte à la dignité humaine est appréciable en l'espèce, il faut que celle-ci ait une gravité certaine au surplus d'être illégale et puisse être incriminable à l'administration (B).


B) L'affirmation d'une atteinte à la dignité humaine grave et manifestement illégale imputable à l'administration dans l'exercice de ses pouvoirs


Dans le cadre d'un référé-liberté, le juge dministratif, au regard de l'article L.521-2 du Code de justice administrative « se prononce dans un délai de quarante-huit heures ». Compte tenu de la brièveté du délai, l'urgence de la demande doit être caractérisée et fondée. Ce qui, dans le cas d'espèce, est vérifiable. L'atteinte à la dignité humaine nécessite une solution impérieuse. Les migrants connaissent en effet une carence en alimentation. Ils n'ont pas non plus accès à de l'eau potable pour laver leurs vêtements, se laver eux-mêmes ou simplement s'hydrater. L'accès à ce bien vital est corrélé à une hygiène plus que déplorable. Tous ces facteurs font qu'il y a une atteinte grave à une liberté fondamentale, qui nécessite une réponse hâtive.


De surcroît, l'atteinte est illégale. En l'espèce, le Conseil d'État se base sur « la Constitution » et la « Convention Européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales » entre autres. Bien que la Constitution ne consacre pas explicitement l'atteinte à la dignité humaine comme illégale, sa jurisprudence le confirme. Dans sa décision « bioéthique » en date du 27 juillet 1994, le Conseil constitutionnel a retenu le principe à valeur constitutionnelle de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Quant à la Convention Européenne des Droits de l'Homme, elle dispose dans son article 3 que « la dignité humaine doit être respectée ». Ainsi, l'atteinte à la dignité humaine est manifestement illégale.


Enfin, cette atteinte à la dignité humaine est la conséquence de l'action ou la non-action de l'administration. Effectivement, l'action de l'administration se matérialise par le fait d'accroître les conditions de vie et d'accueil déplorables des migrants en enlevant en 2016 les centres d'accueil « les autorités publiques compétentes ont adopté une nouvelle politique visant à répartir la prise en charge des migrants se trouvant alors à Calais ; elles ont décidé la fermeture du centre ». Le Conseil d'Etat fait grief à l'administration de ne pas réagir quant à la « situation d'urgence caractérisée » alors que « plusieurs centaines de migrants se trouvent à nouveau à proximité de Calais ».


De plus, l'atteinte à la dignité étant un principe constitutionnel, le Conseil d'État soutient qu'il doit être défendu par l'Etat et donc l'administration« il appartient en tout état de cause aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti ».


C'est ce qui est d'ailleurs défendu par une décision du Conseil d'État en date du 23 novembre 2015 « lorsque la carence des autorités publiques expose des personnes à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant ». Cet arrêt se rapproche conséquemment de celui du 31 juillet 2017, les faits d'espèce étant similaires, ce qui amplifie sa portée « la prise en compte par les autorités publiques des besoins élémentaires des migrants vivant sur le site en ce qui concerne leur hygiène et leur alimentation et en eau potable demeure insuffisante ».


L'infraction étant caractérisée, le juge doit prendre les mesures nécessaires pour faire cesser l'atteinte à la liberté fondamentale, ce que le Conseil d'Etat lui reconnaît (II).


 

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II/ L'application rigoureuse du pouvoir d'injonction par le juge des référés


Le juge des référés est légitimé à utiliser son pouvoir d'injonction envers l'administration (A). Toutefois, ce pouvoir d'injonction, dans le cadre du référé-liberté, n'a pour but que de répondre à une situation urgente nécessitant une résolution rapide (B).


A) Un pouvoir d'injonction en référé légitimé par la nécessité de sauvegarder la dignité humaine


Le Conseil d'État énonce qu'il appartient au juge des référés « d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, les mesures urgentes que la situation permet de prendre dans un délai de quarante-huit heures et qui sont nécessaires pour faire disparaître, à bref délai, les atteintes graves et manifestement illégales aux libertés fondamentales ». Son rôle de gardien des libertés fondamentales légitime l'étendue de ses pouvoirs d'injonction. En l'espèce, le juge des référés a ordonné des obligations de faire précises, que le Conseil d'État approuve : « un dispositif adapté de maraude quotidienne à Calais à destination des mineurs non accompagnés ». Cette mesure est urgente dans la mesure où les mineurs sont particulièrement vulnérables.


Aussi, le juge des référés a porté une attention particulière pour que l'or bleu soit accessible à tous les migrants, ceux-ci connaissant une carence en eau « plusieurs points d'eau situés à l'extérieur du centre de Calais dans des lieux facilement accessibles aux migrants et leur permettant de boire, de se laver et de laver leurs vêtements, ainsi que des latrines et d'organiser un dispositif d'accès à des douches ».


Le Conseil d'État valide ce point de l’ordonnance soulignant qu'un mauvais accès à l'eau développe « des pathologies telles que la gale ou des impétigos, de divers troubles liés à une mauvaise hygiène ». Enfin, le juge des référés a enjoint l'administration d'organiser « des départs, depuis la commune de Calais, vers les centres d'accueil et d'orientation ouverts sur le territoire français dans lesquels des places sont disponibles ».


Le Conseil d'État, approuve cette décision du juge des référés en arguant que c'« est de nature à éviter que ces migrants s'installent durablement sur le territoire de la commune de Calais dans des conditions méconnaissant le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants ». Le juge est légitimé à prendre ces mesures dès lors « qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale ». L'étendu du pouvoir d'injonction du juge qui est notable en l'espèce est par ailleurs rappelée dans un arrêt du Conseil d'Etat en date du 1er juin 2017 La Marne Fourmies.


Le pouvoir d'injonction du juge des référés se montre étendu. Toutefois, il est rappelé dans la décision du Conseil d'Etat que son pouvoir doit se limiter à l'instauration de mesures de « brefs délais », ce qui sous-entend une limite du pouvoir d'injonction du juge des référés-libertés (B).


B) Un pouvoir d'injonction en référé limité à une application stricte des mesures jugées nécessaires et urgentes


Le Conseil d'État affirme que le Juge des référés a pris seulement les mesures nécessaires et qui pouvaient améliorer la situation des migrants dans un délai de quarante-huit heures « Le juge des référés, qui a notamment rejeté́ la demande dont il était saisi tendant à la création d'un centre d'accueil des migrants ou de centres de distribution alimentaire sur le territoire de la commune de Calais ».


Effectivement, une des requêtes formulées par les demandeurs au référés était de « d'enjoindre au maire de la commune de Calais et au préfet du Pas-de-Calais de procéder à un inventaire des ressources foncières publiques afin que les bâtiments inoccupés soient affectés au

Logement temporaire et d'urgence des personnes exilées et sans abri vivant actuellement sur le territoire de la commune de Calais ».


Cela rejoint la pensée de Benoît Plessix qui est d'avis que le juge du référé est un juge de l'urgence et non de « l'évidence superficielle ». Dans le cas du référé-liberté, le juge administratif ne peut ainsi pas trancher définitivement le litige dont il a la charge. Les décisions prises dans le cadre du référé-liberté sont à titre définitif et non provisoire, c'est ce qui explique aussi pourquoi le juge du référé-liberté reste sur la réserve. Le caractère exceptionnel de ces mesures se justifie par l'urgence à intervenir dans les 48 heures comme le rappel un arrêt du Conseil d'Etat en date du 23 février 2003 Commune de Pertuis. Il faut en effet qu'il y ait urgence à prendre des mesures conservatoires dans les quarante-huit heures.


En addition le Conseil d'État certifie qu' "il ne relève pas de l'office du juge des référés de remettre en cause le choix des autorités publiques". On comprend ici que le juge des référés doit se limiter à prendre seulement les mesures urgentes. Il ne peut pas interférer dans le choix de la politique publique, qui n'est pas de son ressort de compétence.


Théo Taussac


 
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