La copie du major : désaffectation d'un bien du domaine public

Mis à jour : janv 29

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Retrouvez la copie du major ayant obtenu l'excellente note de 17/20 en droit administratif (comme quoi !). Il s'agissait de commenter 2 articles du CG3P sur les exceptions consacrées par le législateur concernant la désaffectation d'un bien du domaine public. 🤓

Commentaire des articles L.2141-2 et L.2141-3 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques


Une partie de la doctrine et notamment Pierre Legendre, s’accorde à dire que depuis une vingtaine d’années, le droit administratif a été révolutionné par le management public. En effet, aujourd’hui l’État ne cherche plus qu'à répondre à ses missions régaliennes. Il cherche aussi à générer du profit, tout comme une entreprise. L’appareil étatique serait donc une grande entreprise. Les biens publics (entendus les biens soumis à la propriété publique) quant à eux, seraient un des moyens pour l’État de générer de la richesse (entendue pécuniaire).


C’est dans cet esprit que le législateur a rédigé le code général de la propriété des personnes publiques ( Code Général de la Propriété des Personnes Publiques). Si avant celui-ci existait le code du domaine de l’État entré en vigueur en 1957 ; celui-ci paraissait ne pas s’adapter aux nouvelles exigences du management public. De plus, ce dernier n’avait subit qu’une seule réforme et c’était en 1970. A cette époque les exigences et la doctrine étatique étaient différentes qu’aujourd’hui.


C’est pourquoi, le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques vient lui, s’adapter aux nouvelles exigences et notamment en venant permettre le déclassement de biens publics par anticipation. En effet, si de principe, comme mentionné à l’article L.2141-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques, le déclassement d’un bien du domaine public est conditionné par le fait que celui-ci ne réponde plus à son affectation à l’utilité publique ; au contraire aux l’article L.2141-2 et 2141-3, on retrouve notamment des régimes de déclassement dérogatoires, qui étaient inconnus dans le code du domaine de l’État, qui répondent, et cela timidement puisque pas réellement affirmé par le législateur, à un objectif de management public, et aux soucis de valorisation économique des propriétés publiques ; puisqu’ils permettent de déclasser un bien du domaine public alors même que celui-ci est toujours affecté à une mission de service public ou à l’usage direct du public. Ce sont des procédures dérogatoires de déclassement par anticipation.


C’est ainsi que l’entrée en vigueur du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques et de ces dispositions législatives novatrices en matière de déclassement d’un bien du domaine public, amènent à s’interroger sur la portée de tels mécanismes à valeurs législatives.


Les article L.2141-2 et L.2141-3 du Code général de la Propriété des Personnes Publiques, permettent le déclassement par anticipation d’un bien public (I). Le législateur en effet, répond aux exigences du management public, et donc à l’objectif de valorisation économique des propriétés publiques (II).


I. Le déclassement par anticipation d’un bien appartenant au domaine public prévu par le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques : une dérogation au principe d’inaliénabilité des biens publics


Deux procédures permettent le déclassement par anticipation d’un bien du domaine public. L’une permet la vente d’un bien (A) et une autre, voisine, permet l’échange d’un bien (B).


A) La vente d’un bien public par le déclassement par son déclassement par anticipation du domaine public : une dérogation consacrée par l’article L.2141-2


L’article L.2141-2 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques prévoit que « par dérogation à l’article L.2141-1 le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l’usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans toutefois».

De manière générale, il résulte de cet alinéa de cet article, qu’il est désormais possible de déclasser (donc de désaffecter juridiquement) un bien immeuble appartenant au domaine public, alors que celui-ci continue d’être matériellement affecté à l’utilité publique.


Ceci va donc à l’encontre du principe, d’ailleurs visé dans ce même article où il est disposé qu’il qu’il fait dérogation à l’article L.2141-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques. Ce dernier prévoyait que le déclassement pouvait être prévu dès lors que le bien n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public. Ici, ce principe de déclassement est en fait une codification de la jurisprudence (CE, 1930, Marot ; CE, 1977, Michaud). Le principe est en effet que la désaffectation de fait ne suffit pas pour que le bien appartiennent désormais au domaine privé et donc soit aliénable et prescriptible ; en effet elle doit être accompagnée d’un déclassement, signifiant en droit, la manifestation formelle de volonté de désaffecter (CE, 1967, Leclerc ; CE, 1967, Ranchon ; CE, 1995, Tête). Autrement dit, c’est parce que le bien n’est plus affecté à l’utilité publique, qu’on peut le déclasser.


Donc en fait, cet article est une novation, puisqu’il résulte de celui-ci qu’il est possible de déclasser une bien par anticipation, et donc de reporter à une date ultérieure la désaffectation effective d’un bien déclassé du domaine public, afin de faciliter la réalisation de certaines cessions. C’est à dire que même si le bien en question, est toujours affecté à une mission de service public ou à l’usage direct du public ; la personne publique peut très bien prendre un acte de déclassement afin de le faire sortir du domaine public. Par conséquent, la désaffectation de fait interviendra a posteriori du déclassement.


D’ailleurs pour montrer le caractère novateur de l’article, on peut citer l’arrêt du Tribunal Administratif de Nice du 6 février 1997, AROEVEN de l’académie de Versailles où le ministre de la jeunesse et des sports avait procédé au déclassement d’un immeuble public alors que celui-ci continuait d’être affecté au besoin du service public assurée par une association. Le tribunal administratif rendit que ce ministre avait commis une erreur de droit en procédant à son déclassement du domaine public de l’État. Le tribunal administratif, donc en 1997, disait que ce n’était pas possible de procéder au déclassement d’un bien par anticipation.

Pour autant, même si c’est une novation, il demeure que cette procédure est une procédure dérogatoire. Elle n’est pas le principe. Et le législateur nous le prouve au regard de la rédaction des dispositions. Par exemple, si la désaffectation est différée dans le temps, le délai de désaffectation ne pourra excéder trois ans. Toutefois lorsque la désaffectation dépend d’une opération de construction, restauration, ou réaménagement ce délai peut être porté à 6 ans. De plus, en cas de vente de l’immeuble, il est précisé que l’acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans le délai fixé par le déclassement. Mais aussi, toujours en cas de vente, l’acte de vente doit comporter des clauses relatives aux conditions de libération de l’immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l’usage direct du public afin de garantir la continuité des services publics ou l’exercice des libertés dont le domaine est le siège.


Mais ce qui est notamment très important et qui montre la dureté des conditions qui démontre que cette procédure est vouée à être une procédure dérogatoire et non de principe ; ce sont les conditions relatives à la cession par les collectivités territoriales. En effet, la cession doit intervenir sur la base d’une étude d’impact pluriannuelle faite après une délibération motivée de l’organe délibérant de la collectivité. Or concernant cette l’étude d’impact pluriannuelle, elle est assez contraignante ce qui affirme que les conditions de la procédure (pour les collectivités territoriales en tout cas) sont très compliquées.

De plus, il est à rappeler que cette condition a été ajoutée par ordonnance en 2017, ce qui montre qu’il faut conditionner, et surtout imposer un régime rigide à cette procédure.


La procédure de déclassement par anticipation est donc certes une novation ; mais dans l’intérêt de la sécurité juridique, les conditions d’application d’un déclassement alors même que le bien est affecté à l’utilité publique, sont contraignantes.


B) l’échange d’un bien public affecté à un service public : une procédure de déclassement par anticipation consacrée par l’article L.2141-3


L’article L.2141-3 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques prévoit que « Par dérogation à l’article L.2141-1, le déclassement d’un bien affecté à un service public peut, afin d’améliorer les conditions d’exercice de ce service public, être prononcé en vue de permettre un échange avec un bien d’une personne privée ou relevant du domaine privé d’une personne publique. Cet échange s’opère dans les conditions fixées à l’article L.3112-3 ».


Premièrement, d’un point de vue formel, deux choses sont à relever. La première est que cet article vient juste après celui consacrant la procédure de déclassement par anticipation ; et la deuxième est qu’il est fait référence à l’article L.2141-1 pour signifier que celui d’espèce en fera dérogation.


De plus, certes il intervient après l’article L.2141-2, mais l’article d’espèce ne vise pas explicitement ce dernier. La raison : elle peut être double : soit ça va de sens qu’il faut se référer à l’article précédent ; soit au contraire cet article est autonome du précédent. Quoi qu’il en soit, le législateur est silencieux sur la raison, ce qui laisse plutôt penser que cette procédure est autonome vis à vis de celle vue précédemment.


Ce qui pourrait laisser penser ça aussi, c’est le fait que l’article L.2141-2 fait référence à un acte de vente, une cession ; alors que celui-ci, celui d’espèce parle d’un échange. Il y a donc un jeu de terminologie. En effet, l’échange est voisin de la vente, qui cette dernière a pour contrepartie non pas un bien déterminé comme pour l’échange, mais une somme d’argent dont la fongibilité est absolue. On différencie donc l’article L.2141-2 et L.2141-3 qui l’un prévoit une vente, et l’autre un échange ; quand bien même ce sont toutes deux des procédures dérogatoires, puisque permettent le déclassement d’un bien public par anticipation.


Mais dans le fonds, il résulte de cet article qu’il est possible de désaffecter juridiquement un bien affecté à un service public sans qu’il y est eu de désaffectation matérielle préalable en vue d’un échange. La condition, qui est en fait le but que doit poursuivre l’échange par le déclassement par anticipation, n’est rien d’autre que « l’amélioration des conditions d’exercice du service public » auquel est affecté le bien en question. Contrairement à l’article L.2141-2, il n’y a pas réellement de condition, de règles contraignantes à l’application de cet article.

Par ailleurs, il appert que le législateur a raisonné par rapport à l’intérêt général. L’intérêt général qui est l’objectif du service public doit être satisfait. Or le législateur met en évidence que des biens publics ne peuvent pas nécessairement répondre aux exigences du service public. Donc pour répondre à l’exigence du service public, il est nécessaire de s’accorder sur les « meilleurs » matériaux, les « meilleurs » biens.


Donc la conséquence c’est qu’une fois le bien déclassé et donc appartient désormais au domaine privé ; il est donc aliénable et prescriptible. Puisqu’il est aliénable, le bien peut être échangé avec celui d’une personne privée.


Et pour être sûr que l’échange s’opère bien dans le but d’améliorer le service public, conformément à l’article 3112-3, « l'acte d'échange comporte des clauses permettant de préserver l'existence et la continuité du service public ». La référence à l’article 3112-3 est une sécurité juridique. Parce que certes le législateur vient affirmer une réelle exception au principe selon lequel le déclassement d’un bien n’a de portée juridique que s’il correspond à la réalité, mais il vient aussi poser une condition de telle sorte que même si le bien est déclassé, il demeure affecté à un service public, du moins jusqu’à son échange.


Par ailleurs, l’échange de biens du domaine public est possible entre personnes publiques, sans besoin de déclassement. Cela était auparavant impossible (CE, 11 octobre 1995, Tète) : même si l’affectation n’était pas modifiée, l’échange n’était pas possible entre personne publiques. On peut donc constater que l’affectation et l’inaliénabilité sont des principes fortement liés.


Le législateur entend donc assouplir le régime de déclassement d’un bien du domaine public. S’il parle « d’amélioration des conditions du service public » par exemple ; la réelle raison à cet assouplissement c’est la conformité aux exigences du management public.


II. Un déclassement d’un bien appartenant au domaine public prévu par le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques, répondant au principe actuel de management public


Il appert en effet à la lecture de ces deux articles, que le législateur est motivé par des préoccupations économiques (A). Ces préoccupations amènent directement à la restriction du domaine public et l’extension du domaine privé (B).


A) Les préoccupations économiques du Législateur au centre de la codification de la procédure dérogatoire de désaffectation d’un bien anticipé


On constate qu’il y a une réelle facilité désormais de céder ou d’échanger un bien du domaine public. Si avant, l’affectation d’un bien au domaine public se différenciait de sa désaffectation ; aujourd’hui cela semble moins évident. En effet, la différence de la désaffectation avec l’affectation c’est que cette première nécessite une déclaration préalable expresse. En effet, la seule désaffectation de fait ne suffit pas pour désaffecter un bien du domaine public.


Cet acte administratif de déclassement qui est la condition, se voit être contraignant, puisqu’on ne peut le prendre qu’à certaines conditions en principe (il y a eu une désaffectation de fait). Pourtant, le législateur, en permettant un régime dérogatoire, une procédure dérogatoire, assouplie de jure le caractère contraignant que se veut être l’acte administratif de déclassement. En effet, désormais, depuis 2006, il est tout à fait possible de venir déclasser un bien du domaine public, alors même qu’il est toujours affecté à l’utilité publique ; c’est ce que nous démontrent les articles L.2141-2 et L.2141-3.


Le législateur ne veut pas faciliter la procédure de désaffectation d’un bien du domaine public sans aucune raison. En effet, l’idée est de faire circuler les propriétés publiques. Mais pourquoi les faire circuler ? Parce que l’État se doit de générer de la richesse et que la circulation des propriétés publiques le lui permet. En effet, l’État pense valorisation économique. Il est sorti de ses missions régaliennes depuis biens longtemps. Le législateur, pire encore, se sert du service public, une des missions de la puissance publique, pour justifier de la circulation de ces biens (art L.2141-3 : « afin d’améliorer les conditions d’exercice du service public »).

Cela est en grande partie dû à la doctrine du management public étatique. La conséquence est telle que l’Etat semble être une forme d’organisation sociale sur le déclin comme l’affirme une partie de la doctrine, et notamment Pierre Legendre. Ce dernier d’ailleurs affirme que « la réflexion sur ce que l’on appelle un Etat n’est plus. La gestion, la simple gestion occupe le devant de la scène ».


Afin d’appuyer encore plus cette affirmation que le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques est régie par les exigences du management public étatique, il convient de rappeler que ce code est issu d’une ordonnance. Or une ordonnance, conformément à l’article 38 de la Constitution, c’est une procédure par laquelle le Gouvernement va prendre dans un délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. C’est une procédure caractérisée par sa rapidité. On veut aller vite. Or le Gouvernement c’est lui qui fixe l’intérêt général. De plus, le gouvernement, c’est un corps de personnes issues généralement de l’ENA pour la plupart. Or à l’ENA on apprend à gérer, à faire de la gestion essentiellement. Il n’y a qu’à se renseigner sur le programme d’enseignement pour en être convaincu. Par conséquent l’intérêt général a évolué, il est désormais définie par des personnes qui pensent : management public.


D’ailleurs le législateur n’en est pas à son coup d’essai. D’un point de vue budgétaire (cause en fait de la rédaction du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques en réalité) la LOLF de 2001 ou encore le DGBCP de 2012 montrent bien la prise en compte des nouvelles exigences apportées par le management public. Tout ce ci est fait dans un but de valorisation économique des biens publics.


Le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques et notamment les articles L.2141-2 et L.2141-3 ont pour objectif la valorisation économique des biens publics conformément aux exigences du management public.


La valorisation économique a en effet un grand intérêt. Il s’agit désormais de déterminer et d’utiliser au mieux la valeur économique des ressources des personnes publiques. A ce titre, l’activité commerciale liée au domaine des personnes publiques est aujourd’hui en plein essor, tels en témoignent les articles L.2141-2 et L.2141-3 prévoyant en définitive le déclassement par anticipation d’un bien public afin de le vendre ou de l’échanger ; ou encore le colloque organisé par le Conseil d'Etat le 6 juillet 2011 à l'Ecole nationale d'administration, « La valorisation économique des propriétés des personnes publiques » qui démontre l’essor de l’activité commerciale liée au domaine des personne publique.

De même, le domaine public s’avère particulièrement captif pour le secteur privé. Effectivement, les usagers du service public font ainsi naître la future clientèle des activités économiques connexes, et les opérateurs bénéficient des infrastructures marchandes déjà présentes, ce qui permet de réduire

le coût de l’investissement.


Pour autant, il convient toutefois de rappeler qu’une stricte conciliation entre la valorisation du domaine public et la logique de réalisation du service public, qui y est attachée, doit être sauvegardée. Les collectivités ne doivent pas privilégier leur rapport au budget à la qualité des services publics. C’est pour ça d’ailleurs que l’article 2141-2 prévoit des conditions à la vente d’un bien privé tout juste désaffecté par anticipation du domaine public (cf= I.A).


Ces exigences du management public qui amènent à la valorisation économique des propriétés publiques ont pour conséquence, la restriction du domaine public, et l’extension du domaine privé.


B) La restriction du domaine public comme conséquence des dispositions

législatives novatrices issues du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques


Il appert que le Législateur avait donc en tête de vouloir créer de la richesse par la circulation des biens. Cependant, si le domaine public caractérisé par ses caractères d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité semble tomber en désuétude ; le domaine privé des propriétés publique semble lui en plein essor.


Pour autant, si ces deux articles du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques en sont un exemple (de la volonté du législateur de vouloir restreindre le domaine public), il est en réalité que tout le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques est motivé par ce but. En effet, le Code Général de la Propriété des Personnes Publiques concernant le domaine public immobilier artificiel général (DPIAG), au vu de la formulation des critères posés par celui-ci pour qu’un bien appartienne effectivement au DPIAG, a vocation à restreindre le champs de la domanialité publique. Ou sinon, comme l’affirme le professeur Christian Lavialle, la dynamique contemporaine de valorisation économique amène à une extension du domaine privé affecté à un service public (exemple : la privatisation de ADP). Corollaire, le domaine public affecté au service public tombe en désuétude.

Les articles L.2141-2 et L.2141-3 facilitent, assouplissent, en permettant deux procédures dérogatoires au déclassement d’un bien public, la circulation des biens. Il y a une réelle volonté d’étendre le domaine privé comme l’affirme le professeur Christian Lavialle.


En effet, à l’inverse du domaine public, le domaine privé n’est pas soumis au principe d’inaliénabilité, ni au principe d’imprescriptibilité. Ainsi, les dépendances du domaine privé peuvent donc être vendues ou échangées ou faire l’objet d’une usucapion par le jeu de la prescription trentenaire. Pour autant, certaines aliénations sont réglementées, soumises à des dispositions particulières ( pour le transfert de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé) et doivent respecter certains principes (principe d’incessibilité des biens au dessous de leur

valeur, et le cas de la vente d’immeubles au franc symbolique autorisée si elle est assortie de contreparties suffisantes et effectuée dans un but d’intérêt général CE 3 nov 1997, Commune de Fougerolles).


Le domaine privé étant plus attrayant car permet la vente et l’échange de propriétés publiques, le législateur se permet donc, notamment par les article L.2141-2 et L.2141-3 d’assouplir le déclassement d’un bien du domaine public dans un objectif de valorisation économique des propriétés publiques.




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