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[COURS] Recours pour excès de pouvoir : définition, conditions et moyens d'annulation

  • 4 mars
  • 12 min de lecture

Le recours pour excès de pouvoir (REP) est l’action qui permet de demander au juge administratif l’annulation d’un acte administratif unilatéral illégal. Ouvert « même sans texte » (CE, 1950, Dame Lamotte), il protège les administrés en garantissant la légalité de l’action administrative. Dans cet article, vous trouverez : la définition du REP, ses conditions de recevabilité (acte faisant grief, intérêt à agir, délai), les moyens d’annulation (légalité externe/interne) et la différence avec le recours de plein contentieux.


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Sommaire :



Le recours pour excès de pouvoir (REP) constitue la clé de voûte du système juridique administratif français. Qualifié de « procès fait à un acte » par Édouard Laferrière, ce recours juridictionnel permet d’obtenir l’annulation d’une décision administrative illégale. Il incarne la soumission de l’administration au droit* et garantit la protection des administrés face à la puissance publique.


*N’oublie pas, l’administration est soumise au droit et l’organisation de nos normes se fait selon la théorie de Hans Kelsen : la hiérarchie des normes dans laquelle les actes administratifs sont inférieurs aux lois.


Qu'est-ce que le recours pour excès de pouvoir ?


Le recours pour excès de pouvoir est l’action par laquelle un requérant demande au juge administratif d’annuler un acte administratif unilatéral (AAU). Ce recours ne concerne donc que les décisions et non :


  • les comportements matériels ;

  • les contrats.


Le juge administratif contrôle uniquement la légalité de l'acte (il se prononce sur sa validité) à la date de son édiction. La nature objective du recours signifie que le juge n’a pas pour mission de réparer un préjudice.


S’il constate une illégalité, le juge peut, en principe, prononcer l'annulation rétroactive de l'acte. Cette spécificité protège l’intérêt général en purgeant le droit des normes irrégulières, indépendamment de la situation personnelle complexe des parties impliquées.


Un recours ouvert même sans texte


L’arrêt Dame Lamotte du Conseil d'État (17 février 1950) précise que le REP est « ouvert même sans texte ». Cette consécration comme principe général du droit signifie que seule une loi peut, par une disposition expresse, exclure ce recours pour une catégorie d’actes.


Toutefois, le Conseil d’État interprète ces exclusions de manière restrictive pour préserver le droit fondamental au recours juridictionnel.



✅ À retenir


Le recours pour excès de pouvoir :

  • permet d’obtenir l’annulation d’un acte administratif unilatéral illégal ;

  • constitue un recours objectif dirigé contre l’acte lui-même ;

  • est ouvert même sans texte depuis l’arrêt Dame Lamotte.


La place du REP dans le contentieux administratif


Le contentieux administratif repose principalement sur trois types de recours :


  1. Le REP ;

  2. Le recours de plein contentieux ;

  3. Les recours administratifs préalables.


1/ Le recours pour excès de pouvoir


Le REP tend exclusivement à l’annulation d’un acte administratif illégal. Il demeure le pivot central pour contester la légalité des actes réglementaires et individuels.


2/ Le recours de plein contentieux


Le recours de plein contentieux permet au juge de modifier la situation juridique du requérant :


  • indemnisation ;

  • condamnation pécuniaire ;

  • résiliation ou réformation d’un acte ou d’un contrat.


Le recours de plein contentieux (ou pleine juridiction) offre au juge des pouvoirs plus étendus que la simple annulation. Le magistrat peut :


  • réformer l’acte ;

  • substituer sa propre décision à celle de l’administration ;

  • ou condamner cette dernière à verser des dommages et intérêts.


Cette voie est privilégiée pour la responsabilité administrative ou le contentieux contractuel. Tu l'as compris, il permet tant de demander l’annulation d’un acte que des dommages et intérêts, par exemple.


3/ Les recours administratifs préalables


Avant de saisir le juge administratif, il est parfois possible d'exercer un recours administratif :


  • recours gracieux (auprès de l’auteur de l’acte) ;

  • recours hiérarchique (auprès de l’autorité supérieure).


Ces recours peuvent être facultatifs ou obligatoires selon les matières.



Quelles sont les conditions pour faire un recours pour excès de pouvoir ?


Pour qu'un REP soit recevable, trois conditions doivent être réunies :


  1. Un acte doit exister, donc il faut une décision administrative faisant grief  ;

  2. Un intérêt à agir ;

  3. Le respect du délai de recours.


1/ La nature de l'action : une décision administrative faisant grief


Le REP ne peut être exercé que contre une décision administrative faisant grief. Un acte faisant grief est une décision unilatérale qui modifie l’ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations.


Sont exclus les actes préparatoires, tels que les avis simples, qui ne sont que des étapes vers une décision finale. Ces derniers ne peuvent être contestés qu’à l’appui d’un recours dirigé contre la décision finale elle-même.


Le REP est recevable contre :


  • une décision administrative expresse ou implicite ;

  • un acte réglementaire ou individuel ;

  • certains actes de droit souple lorsqu’ils produisent des effets notables*.


Les actes de droit souple


Depuis l’arrêt CE, 12 juin 2020, GISTI, certains actes de droit souple peuvent être contestés lorsqu’ils produisent des effets notables sur les droits ou la situation des administrés. Cela concerne notamment :


  • les circulaires ;

  • les instructions ;

  • les recommandations ;

  • les lignes directrices.


En revanche, et c’est l’essence même de cette première condition : si aucune décision n’a été prise, le juge ne peut pas réaliser de contrôle. Le Conseil d’État l’a rappelé en 2024 à l’occasion d’une affaire : aucune décision n’avait été prise pour autoriser une cérémonie d’Hanoukka à l’Élysée, dès lors, il ne pouvait pas contrôler (CE, 30 oct. 2024, n os 490 587, 491 096, 492 651, 492 656, 492 663).


L’apport de l’arrêt GISTI réside dans le dépassement de la distinction traditionnelle entre circulaires impératives et non impératives issue de l’arrêt CE, Sect., 2002, Mme Duvignères. Désormais, le critère essentiel est l’impact réel du document sur la situation des usagers ou des agents. Si l’acte influence significativement les comportements, il peut faire l’objet d’un REP.


2/ L'intérêt à agir


L’intérêt à agir doit être direct, certain et légitime.


Cette condition interdit l’action populaire, mais le juge administratif l’interprète avec une grande libéralité.



L’intérêt peut être matériel ou moral. Par exemple :


  • un voisin peut attaquer un permis de construire affectant sa jouissance du bien ;

  • une association peut contester un acte entrant dans son objet social.


3/ Le délai de recours


Le délai de droit commun est de deux mois à compter :


  • de la notification ;

  • ou de la publication de l’acte.


Ce principe est prévu par l'article R. 421-1 du Code de justice administrative.


Toutefois, l’absence de mention des voies et des délais de recours rend l’acte contestable sans condition de délai, bien que la jurisprudence Czabaj (CE, ass., 13 juil. 2016) ait instauré un délai raisonnable d’un an pour garantir la sécurité juridique.


Le REP se caractérise par un formalisme réduit. Le ministère d’avocat n’est généralement pas obligatoire devant les tribunaux administratifs, ce qui rend cette voie de droit très accessible. La requête doit néanmoins être motivée, c’est-à-dire énoncer des moyens de droit et de fait précis pour permettre au juge d’exercer son contrôle.


✅ À retenir


Pour exercer un REP, il faut :

  • un acte administratif faisant grief ;

  • un intérêt à agir ;

  • respecter le délai de recours.


Les moyens d'annulation du recours pour excès de pouvoir


Le juge examine la légalité de l’acte à travers des arguments nommés « moyens ».


L'arrêt CE, Sect., 20 février 1953, Société Intercopie impose une séparation stricte entre deux causes juridiques :


  1. La légalité externe ;

  2. La légalité interne.


⚠️ Attention : après l’expiration du délai de recours, le requérant ne peut plus invoquer de moyens relevant d’une cause non soulevée initialement.


Les moyens de légalité externe


Ils concernent les conditions d’adoption de l’acte administratif. Les moyens de légalité externe sont :


  1. L’incompétence ;

  2. Le vice de forme ;

  3. Le vice de procédure.


L’incompétence constitue le vice le plus grave. Elle survient lorsque l’auteur de l’acte n’avait pas le pouvoir juridique de le prendre. C’est un moyen d’ordre public que le juge doit relever d’office. L’incompétence peut être :


  • matérielle (domaine réservé) ;

  • territoriale (circonscription dépassée) ;

  • ou temporelle (mandat expiré ou non commencé).


Le vice de forme et de procédure concerne le non-respect des règles d’élaboration de l’acte.



Les moyens de légalité interne


Ils concernent le contenu même de la décision administrative. Parmi eux figurent :


  • L’erreur de droit ;

  • L’erreur de fait ;

  • L’erreur de qualification juridique ;

  • Le détournement de pouvoir.


L'erreur de droit


L’erreur de droit se produit lorsque :


  • l’administration applique un texte inapplicable ;

  • ignore une norme supérieure ;

  • ou interprète mal une règle.


Le juge vérifie ici la conformité de l’acte au « bloc de légalité ». C’est le cœur du contrôle de légalité, garantissant que l’administration ne s’affranchit pas de la hiérarchie des normes.


L'erreur de fait


L’erreur de fait a été consacrée par l’arrêt CE, 14 janv. 1916, Camino. Le juge y contrôle l’exactitude matérielle des faits ayant servi de base à la décision.


Dans cette affaire, un maire avait été révoqué pour avoir prétendument manqué à la décence lors d’un enterrement, alors que les faits étaient matériellement faux.


L'erreur de qualification juridique


L’erreur de qualification juridique des faits est illustrée par l’arrêt CE, 4 avril 1914, Gomel.


Ici, les faits sont réels, mais le juge vérifie si l’administration a raison de les faire entrer dans une catégorie juridique donnée.


Par exemple, le juge contrôle si une place mérite juridiquement la qualification de « perspective monumentale » justifiant un refus de permis.


Cette hiérarchisation des moyens structure le raisonnement du juge administratif. Elle l’empêche de se prononcer sur l’opportunité de l’action administrative, le cantonnant à son rôle de censeur de la légalité.


Le juge ne demande pas si la décision est « bonne », mais si elle est « légale », préservant ainsi le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.



Le détournement de pouvoir


Le détournement de pouvoir est le cas d’ouverture le plus subjectif du REP.


Il sanctionne l’administration qui, bien qu’ayant agi dans les limites de sa compétence et des formes, a utilisé ses pouvoirs dans un but étranger à l’intérêt général ou à la finalité prévue par le législateur. C’est un contrôle de l’intentionnalité de l’auteur de l’acte.


Le cas classique est le but d’intérêt privé, où l’autorité administrative agit :


  • par vengeance ;

  • faveur politique ;

  • ou intérêt financier personnel.


Dans l’arrêt CE, 4 juil. 1924, Beaugé, le Conseil d’État a annulé un arrêté de police interdisant aux baigneurs de se déshabiller sur la plage, car l’objectif réel était de forcer l’usage des cabines de bain municipales payantes.


Une seconde variante concerne l’acte pris dans un but d’intérêt général, mais autre que celui que l’autorité était chargée de poursuivre. C’est le détournement de procédure. L’administration utilise une procédure plus simple ou plus rapide pour contourner des garanties prévues pour une autre procédure.



✅ À retenir


Il y a 3 moyens de légalité interne : l'incompétence, le vice de forme et le vice de procédure.

Il y a 4 moyens de légalité externe : l'erreur de droit, l'erreur de fait, l'erreur de qualification juridique et le détournement de pouvoir.


L'intensité du contrôle du juge administratif


Le juge administratif ne contrôle pas tous les actes avec la même rigueur. L’intensité du contrôle dépend de la marge de manœuvre laissée par la loi à l’administration.


Plus le pouvoir de l’administration est discrétionnaire, plus le contrôle du juge est restreint afin de respecter la liberté de choix de l’autorité publique. Autrement, il va pouvoir opérer un contrôle normal de la qualification, voire un contrôle de proportionnalité.


Le contrôle restreint (l'erreur manifeste d'appréciation)


Dans les domaines techniques ou politiques complexes, le juge se limite au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (EMA). Il sanctionne uniquement les erreurs grossières, évidentes pour tout esprit raisonnable.


Ce contrôle minimal évite que le juge ne se substitue à l’expert ou au décideur politique dans l’appréciation des faits.


Le contrôle normal


C’est le régime de droit commun où le juge vérifie l’exactitude de la qualification juridique des faits. Le juge examine si les faits justifient légalement la mesure prise.


C’est le niveau de contrôle standard pour la plupart des décisions administratives individuelles, assurant un équilibre entre respect de l’administration et protection du justiciable.


Le contrôle maximum et de proportionnalité


Lorsque des libertés fondamentales sont en jeu, le juge exerce un contrôle renforcé.


 L’arrêt CE, 19 mai 1933, Benjamin impose que les mesures de police soient :


  • adaptées ;

  • nécessaires ;

  • et proportionnées à la menace à l’ordre public.


Le juge vérifie si l’administration n’aurait pas pu atteindre son but par une mesure moins restrictive.



La modulation de l’intensité du contrôle est le mécanisme par lequel le juge arbitre entre autorité et liberté. Elle permet de préserver l’efficacité de l’action administrative dans les domaines de haute expertise, tout en assurant une protection des droits et libertés. C’est une application du principe de séparation des pouvoirs.


Cette graduation du contrôle évite le « gouvernement des juges »*. En s’imposant des limites (comme dans le contrôle restreint), le juge administratif reconnaît la légitimité propre de l’administration à agir. Cependant, en renforçant son contrôle sur les mesures de police, il remplit sa mission historique de rempart contre l’arbitraire attentatoire aux libertés individuelles.


*Cette expression nous vient des États-Unis. L’expression « gouvernement des juges » désigne la situation dans laquelle les juges, par leur pouvoir d’interprétation ou de contrôle des normes, influencent de manière déterminante les choix politiques ou législatifs, au point de se substituer partiellement au législateur ou au pouvoir exécutif. Elle renvoie à une critique du rôle normatif du juge, accusé de dépasser sa fonction juridictionnelle pour exercer un pouvoir politique non issu du suffrage.


✅ À retenir


Le juge administratif adapte l’intensité de son contrôle en fonction de la marge de manœuvre laissée à l’administration. Il peut exercer un :

  • Contrôle restreint ;

  • Contrôle normal ;

  • Contrôle de proportionnalité.


Quelles différences entre le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux ?


Le REP et le RPC se distinguent par leur objet, par les pouvoirs du juge, par la date d'appréciation de la légalité et par les effets du jugement.


Critère

REP

RPC

Objet

Annulation d'un acte

Résolution d'un litige

Pouvoirs du juge

Annuler uniquement

Modifier, indemniser, etc.

Nature

Recours objectif

Recours subjectif

Date d'appréciation

Date de l'acte

Date du jugement

Effets du jugement

Erga omnes

Inter partes


L'objet du recours : annulation ou réformation


Le recours pour excès de pouvoir a pour objet exclusif l’annulation d’un acte administratif unilatéral illégal. Il s’agit d’un recours objectif, dirigé contre l’acte lui-même, indépendamment de toute demande indemnitaire.


À l’inverse, le recours de plein contentieux poursuit un objectif plus large. Il permet au requérant de demander au juge :


  • la réformation ou la modification de l’acte (modifier) ;

  • l’indemnisation d’un préjudice (réparer) ;

  • ou le règlement d’un litige contractuel.


Le RPC est ainsi un recours subjectif, centré sur la situation juridique du requérant.


Les pouvoirs du juge administratif


Dans le cadre du REP, le juge exerce des pouvoirs dits de « cassation » :


  • il peut uniquement annuler l’acte administratif ;

  • ou rejeter la requête.


Il ne peut ni modifier l’acte ni se substituer à l’administration.


Dans le cadre du RPC, les pouvoirs du juge sont beaucoup plus étendus. Il peut :


  • annuler ou modifier l’acte administratif ;

  • condamner l’administration au versement de dommages et intérêts ;

  • substituer sa propre appréciation à celle de l’administration.


Cette différence de pouvoirs justifie l’appellation de « plein contentieux ».


La date d'appréciation de la légalité


En recours pour excès de pouvoir, la légalité de l’acte est appréciée à la date de son édiction.


On parle de légalité « cristallisée » : les éléments postérieurs sont en principe indifférents à l’appréciation du juge.


En recours de plein contentieux, le juge statue au jour où il rend sa décision. Il peut donc tenir compte :


  • de faits nouveaux ;

  • de modifications de droit ;

  • de l’évolution de la situation du requérant.



Le ministère d'avocat


Le ministère d’avocat est rarement obligatoire en REP, en raison des nombreuses dispenses prévues par le Code de justice administrative, notamment devant le tribunal administratif


En recours de plein contentieux, l’avocat est généralement obligatoire (donc comprends qu’il n’est pas toujours obligatoire), compte tenu de la technicité du litige et de l’étendue des pouvoirs du juge (v. not. art. . R 431-2 et R. 431-3 CJA).


Les effets du jugement


Le jugement rendu en REP bénéficie d’une autorité absolue de chose jugée : l’annulation de l’acte produit des effets erga omnes, à l’égard de tous.


En plein contentieux, l’autorité de la chose jugée est relative : elle ne produit d’effet qu’entre les parties au litige (inter partes).


La modulation dans le temps des effets d'une décision


L’arrêt CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! a donné au juge le pouvoir de modulation dans le temps des effets d’une décision : le Conseil d’État s’est reconnu le pouvoir de déroger au principe de rétroactivité de l’annulation.


Si la disparition rétroactive de l’acte entraîne des « conséquences manifestement excessives » pour l’intérêt général, le juge peut décider que l’annulation vaudra uniquement pour l’avenir.


Cette modulation permet de concilier le principe de légalité avec celui de sécurité juridique.


Par exemple, l’annulation rétroactive d’un règlement de concours pourrait invalider des milliers de nominations légitimes. En modulant les effets, le juge maintient la sanction de l’illégalité tout en évitant de créer un chaos administratif et social ingérable.


En « sauvant » les actes dont l’illégalité est mineure ou en protégeant les effets passés des actes annulés, le juge stabilise l’ordre social. Il reconnaît que les règles juridiques ne doivent pas l’emporter sur la continuité du service public ou les droits acquis de bonne foi par les tiers.


FÀQ : recours pour excès de pouvoir


Peut-on faire un REP sans avocat ?


Oui. Devant le tribunal administratif, le ministère d’avocat n’est généralement pas obligatoire.


Peut-on attaquer une circulaire avec un REP ?


Oui, si elle produit des effets notables sur la situation des administrés (CE, 2020, GISTI).


Quel est le délai pour faire un REP ?


Le délai est en principe de deux mois à compter de la publication ou de la notification de la décision administrative.


Le REP permet-il d’obtenir une indemnisation ?


Non. Le REP vise uniquement l’annulation de l’acte administratif.

Pour obtenir une indemnisation, il faut exercer un recours de plein contentieux.


 
 
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